发布文号: 云政发[2005]187号
各州、市人民政府,省直各委、办、厅、局：
为推进规划编制工作的规范化、制度化,提高规划的科学性、民主性,更好地发挥规划在宏观调控、政府管理和资源配置中的作用，国务院下发了《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发[2005]33号，以下简称《意见》)。现将《意见》转发给你们，并结合我省实际，提出以下贯彻实施意见，请一并认真贯彻执行。
一、统一思想，正确认识规划的重要作用
规划是社会主义市场经济条件下政府履行经济调节、市场监管和公共服务职责的重要依据。科学编制并有效实施规划，有利于合理有效地配置公共资源，引导市场发挥资源配置的基础性作用，促进国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步。
各地、各部门要高度重视规划编制工作，坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观；坚持从实际出发，遵循自然规律、经济规律和社会发展规律；坚持科学化、民主化，广泛听取社会各界和人民群众的意见；坚持统筹兼顾，加强各级各类规划之间的衔接和协调；坚持社会主义市场经济体制的改革方向，充分发挥市场配置资源的基础性作用。要认真研究和制定国民经济和社会发展规划，建立健全与社会主义市场经济相适应的规划体系，充分利用规划手段，实现战略目标，协调各方利益，有效配置公共资源，实现国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步。
二、突出重点，构建科学合理的规划体系
我省的规划体系，在行政层次工分为省级规划、市县规划；在功能上分为总体规划、专项规划和区域规划。要加强规划之间的衔接、互补，逐步形成我省层次分明、功能清晰的二级三类规划。
(一)明确各类规划的功能定位
总体规划是以全省国民经济和社会发展为对象编制的规划，在各类规划中处于'龙头'地位，是指导性、纲领性的规划，是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的依据，重点是提出全省经济社会发展的战略目标和战略举措。区域规划是战略性、空间性和有约束力的规划，是今后政府干预经济和社会发展，把总体规划落实到具体领域，实现人口、资源、环境和经济协调发展的重要手段，也是区域内市县编制总体规划和专项规划的依据，重点是要打破地区行政分割，优化整合区域内资源配置，统筹重大基础设施、生产力布局和生态环境建设，提高区域的整体竞争能力和发展活力。专项规划是以国民经济和社会发展的特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的延伸和细化，是指导具体领域发展，并决定具体领域重大工程和安排政府投资的依据，要强调针对性和可操作性。市县规划要更多地阐述与本地居民生活密切相关的内容，成为为人民群众办实事的规划，要体现地方特色，逐步转向将辖区内的国民经济与社会发展、城镇体系、基础设施、土地利用、生态环境、公共服务等融为一体的规划，突出可操作性。
省级总体规划、区域规划由省人民政府组织，省发展和改革委员会牵头编制起草；市县总体规划分别由同级政府组织，同级发展和改革部门负责编制起草，省发展和改革委员会做好指导和衔接工作；专项规划由有关部门、行业负责编制，发展和改革部门做好相关协调和衔接工作。
(二)科学界定规划编制的领域
随着国家规划改革的不断深化，特别是规划约束性、可操作性要求提高，要求我们科学界定规划编制的领域，突出政府履行社会管理、公共服务职能以及需要政府扶持、调控和引导的领域。因此，基础设施、重要资源开发、生态环境、公共事业等领域必须编制规划，使之成为政府审核项目、安排投资的依据，并为企业决策、社会投资提供参考；在一定时期确需政府扶持、调控和引导的产业，可根据发展战略需要编制专项规划；对市场机制已充分发挥资源配置基础性作用的领域，原则上不再编制规划。
各地、各部门要坚持以社会主义市场经济为取向的改革方向，通过编制规划，把形成社会共识的意志凝聚为反映了一定时期全体人民共同利益的战略，并据此制定和实施政府经济政策和措施，引导社会资源按全省发展战略和国家政策取向进行配置。要突出政府职能，坚持有所为、有所不为，树立有限政府的理念，从全新的角度和层面开展规划编制工作。
(三)切实搞好重大项目研究
重大项目是规划的重要组成部分，是经济建设和社会发展的重要支撑。今后国家决策建设项目的一个重要原则是，能编制规划的领域要先编制规划、后审项目。这是政府职能从项目管理转向规划管理、从微观管理转向宏观管理的重要体现。因此，要提前做好重大项目的筛选论证和规划布局工作，把一些事关经济社会发展大局的重大项目、重大工程列入规划，促进生产力布局的合理化。
各地、各部门要通过深入细致的工作，精心筛选储备一批由政府组织实施的重大项目，建立重大项目储备库，为规划的实施提供有力支撑。省发展和改革委员会要在各地、各部门研究申报的基础上，建立全省重大项目库。
三、建章立制，推进规划工作的规范化、制度化
编制规划是政府行政工作的重要组成部分，编制过程中的立项、起草、衔接、论证、批准、公布、评估、修订和废除等各个环节，应尽快制定有关制度和办法，避免随意性。省发展和改革委员会要会同相关部门抓紧研究，制定我省具体的管理办法和操作规定。
(一)规范规划立项管理
在规划立项过程中，要切实按照规划的总体要求，强化规划配置资源的导向作用，通过体制创新和产业政策，为政府、部门和市场主体自觉遵循规划创造良好的环境。
省发展和改革委员会负责全省规划编制的统一管理。总体规划、区域规划由发展和改革部门向同级人民政府提出立项申请。省级重大专项规划、市县跨区域的规划，向省发展和改革委员会提出立项申请。专项规划由其主管部门提出，经同级发展和改革部门审查后组织编制。市县的各类规划，向同级发展和改革部门提出立项申请。在审批规划立项的过程中，要依据国家政策取向，避免规划编制的随意性；要考虑政府职能转变的要求，避免规划编制的盲目性；要注意与相关规划之间的衔接与协调，避免规划编制的无序性和封闭性。
(二)完善协调衔接机制
衔接工作是杜绝规划相互矛盾的关键环节。各级各类规划要与相关的规划进行衔接，下一级规划要与上一级规划衔接，专项规划、区域规划要与总体规划相衔接，相关的专项规划之间也要进行衔接。规划衔接的重点主要是部分领域的发展目标、政策目标与手段、重大基础设施布局、重要资源开发、区域发展方向等。
规划处理的都是关系全局的重大问题，涉及各个方面利益的调整和思想认识的统一，协调的难度很大。要建立省人民政府规划协调会议制度，协调解决重大问题。省发展和发展委员会负责区域规划、省级总体规划和专项规划与国家级总体规划的衔接；各市县政府在其规划草案审定前应当报送省发展和改革委员会进行衔接；各有关部门负责本部门编制的专项规划与上一级专项规划、同级其他相关专项规划的衔接，难以形成共识的由省发展和改革委员会牵头协调，重大问题报省人民政府审定。未经衔接的规划不得发布实施。
(三)健全社会参与制度
各级各类规划都必须坚持规划编制过程的开放性，充分发扬民主，广泛听取社会各界意见和建议。除涉及国家秘密的外，规划编制部门应当公布规划草案或者举行听证会，听取公众意见。总体规划、区域规划草案送本级人民政府审定前，要认真听取本级人民代表大会、政治协商会议有关专门委员会的意见，自觉接受指导。．各新闻媒体要积极建立快捷方便的联系沟通渠道和机制，采取开设规划专栏、定期与不定期印发工作简报、就重大问题组织研讨会和召开专家论证会等多种形式，实现政府与社会、上级与下级以及部门之间的快捷高效的联系和沟通。总体规划、区域规划和专项规划在规划草案初步形成后，要公开征询意见。凡涉及人民群众切身利益的规划，各编制单位要进行社会公示或社会听证。
(四)实行专家论证制度
总体规划、区域规划和重要的专项规划在送审前应组织专家论证。规划经专家论证后，要由专家出具论证报告，努力形成规范化的规划决策咨询机制。未经论证的规划不得发布实施。由省发展和改革委员会牵头，本着实事求是、客观公正的原则，根据工作需要分类设立规划咨询专家委员会，组织开展规划咨询、论证、评估等活动。省级规划由省咨询专家委员会论证并提出审议意见；市县级规划可以委托省级规划咨询审议会论证，也可以委托其他有资质的社会中介组织论证。
(五)加强审批管理
在审批过程中要认真落实规划的约束性内容，对各级各类规划规定的各项约束性指标以及禁止性、限制性行为，切实加强监督管理，使之成为约束政府和部门、市场主体、社会公众行为的准则。要坚持空间均衡原则，注重经济分布、人口分布与资源环境的承载能力相适应，对必须由政府统一布局或在一定时期需要政府管制、调控的领域，任何单位和个人必须坚决服从规划的限定。
省级总体规划和区域规划编制完成后，经省人民政府审定，提交省人民代表大会审议批准。关系国民经济和社会发展全局、需要省人民政府审批或者核准重大项目以及安排投资数额较大的省级重大专项规划，由省人民政府审批；部分省级专项规划由省发展和改革委员会会同相关主管部门联合审批发布，其中重点专项规划报经省人民政府同意后发布；特殊情况下，个别省级专项规划由有关部门批准，报省发展和改革委员会备案。市县总体规划由同级人民代表大会审批；专项规划由同级发展和改革部门初审后，同级人民政府审批。
(六)建立评估调整机制
规划实施评估是规划管理工作的重要组成部分，是保障规划有效实施的必要环节。只有在实施过程中经过系统、客观、公正、科学的评估，才能对规划实施效果做出正确的判断。同时，也需要根据评估结果制定、修改、实施经济社会发展目标和政策。规划评估由规划编制单位，采取招投标或委托有资质的社会中介组织的方式进行，评估结果要形成报告。原则上，各级各类规划都要对实施情况进行评估，经各级人民代表大会审议批准的总体规划、区域规划，以及政府批准的重大专项规划，评估报告要提交同级人大常委会或同级人民政府。此外，在制定和实施年度国民经济和社会发展计划、安排财政预算时，要贯彻落实总体规划提出的目标和任务。确保规划的落实。
各级发展和改革部门承担规划评估调整、监督实施的职责。要定期开展总体规划、区域规划的评估和修订工作；要密切跟踪分析市县和部门规划实施情况，及时向规划编制部门反馈意见，适时提出调整和修订意见。各地、各部门要积极主动开展工作，经评估或者因其他原因需要对规划进行修订的，应当及时提出规划修订方案；总体规划、区域规划等有重大变化的，编制部门也要相应及时进行调整和修订。
四、强化保障，确保规划编制和实施的顺利进行
扎实的工作是规划得以顺利实施的重要保障，各地、各部门要以高度负责的精神，高起点地制定好中长期规划，使之成为我省未来发展的指南。
(一)加强领导，明确责任
规划工作意义重大，涉及面广。各地、各部门要切实加强领导，把规划编制工作摆上重要位置，周密部署，精心组织，确保规划编制工作的顺利进行。要健全规划实施目标责任制，根据省里确定的规划编制工作总体安排，制定具体的实施计划，明确各阶段的工作目标、工作任务、工作重点、工作措施，确保规划编制工作有力、有序推进。
(二)强化宣传，营造氛围
在编制过程中，要围绕贯彻落实国家和省的有关精神以及全面建设小康社会的要求，全面开展宣传工作。要让规划编制过程成为集中各界智慧、协调各方利益、形成社会共识的过程，为规划的实施奠定良好的社会基础。
规划一经批准，除法律法规另有规定或涉及保密内容的外，都应在媒体公开发布，面向社会公众进行广泛宣传，切实改变只通过内部文件下发的传统做法，努力提高规划的透明度。加强规划的社会监督和舆论监督，建立违法案件举报制度，增强全民的参与意识和监督意识，形成共同关心和促进规划实施的良好氛围。
(三)保障经费，推进队伍建设
'十一五'规划的编制是一项系统工程，任务重、难度大，对规划队伍的建设提出了更高的要求。各地、各部门要加强规划人才的培养和引进，组织多种形式的培训，加强学习、加强交流，不断提高规划人员的，专业素质，尽快培养和建设一支适应新的规划体制和工作要求的规划要建立工作经费保障制度，各级财政部门在安排财政预算时，要列支专项编制经费，以确保重大课题研究、总体规划、专项规划和区域规划编制工作顺利进行。
(四)加强协作，形成合力，
规划编制工作与各有关部门的工作密切相关。各级发展和改革部门是规划编制的主要职能部门，要在党委、政府的领导下，切实砥担起规划编制的牵头、组织和协调职能。各有关部门要从完善社会主义市场经济体制、转变政府职能的高度出发，顾全大局，相互沟通，密切配合，积极发挥专业优势，主动配合发展和改革部门，做好本领域的调查研究工作，形成通力合作的工作机制。确保在思想上协调统一、基础资料上相互共享、项目布局上取得广泛认同，共同把规划编制工作不断推向深入。
抓好规划工作的规范化、制度化建设，是规划发挥宏观调控作用的有效保障。各地区、各部门要以贯彻落实国务院精神为契机，不断总结经验，改革规划管理体制，创新规划编制方式，规范规划编制程序，使规划编制工作更好地适应社会主义市场经济体制的要求和经济社会发展的需要，为推进规划立法打下一个良好的基础。
云南省人民政府
二○○五年十二月十三日
