发布文号: 郑政[2004]46号
各县(市)、区人民政府，市人民政府各部门，各有关单位：
为认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)，市人民政府制定了《郑州市全面推进依法行政五年规划(2004－2008)》(以下简称《规划》)，已经市政府常务会议通过，现予印发，请结合本地区、本部门实际，认真贯彻执行。
各级人民政府和政府部门要从立党为公、执政为民的高度，充分认识全面推进依法行政的重大意义，切实抓紧做好《纲要》和《规划》的贯彻执行工作。一是认真学习、大力宣传《纲要》和《规划》的基本精神、主要内容。二是认真组织制订落实《纲要》和《规划》的具体实施方案和配套措施，确定不同阶段的重点，确保《纲要》和《规划》得到全面正确执行。三是各级人民政府和政府各部门的主要负责同志要加强领导，切实担负起全面推进依法行政第一责任人的责任，一级抓一级，逐级抓落实。四是加强对贯彻执行《纲要》和《规划》的监督检查，对贯彻执行不力的，要严肃纪律，追究责任。五是各级人民政府和政府各部门的法制机构要以高度的责任感和使命感，认真做好综合协调、督促指导、政策研究和情况交流工作，充分发挥在全面推进依法行政和贯彻执行《纲要》、《规划》方面的参谋、助手和法律顾问作用。各级人民政府和政府各部门要及时总结贯彻执行推进依法行政的经验、做法，贯彻执行中的有关情况和问题要及时向市人民政府报告。
二○○四年五月十八日
郑州市全面推进依法行政五年规划(2004－2008)
国务院《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)确立了建设法治政府的目标，是进一步推进我国社会主义政治文明建设的重要政策文件。贯彻落实国务院《纲要》是当前和今后一个时期政府工作的一项重要任务，必须切实抓紧抓好。全面推进依法行政，必须坚持《纲要》确立的依法行政的指导思想，遵循依法行政的基本原则，做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。为确保《纲要》在我市得到全面正确执行，按照国务院的要求，结合我市经济和社会的发展实际，制定本届政府全面推进依法行政五年规划。
一、全面推进依法行政的目标
1．坚持依法行政，建设法治政府。
至行政权力的设定按照职权法定原则得到规范。市政府和县(市)、区政府之间、政府各部门之间职权划分明晰，职能配置合理，行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制和运行机制基本形成，行政管理中的部门利益倾向基本消除。
至行政决策的科学化、民主化、规范化机制基本建立。行政决策规则完善，程序规范，决策权和决策责任相统一；政府立法符合法定的权限和程序，反映客观规律和广大人民群众的根本利益，公众参与机制有效运转，立法质量明显提高；规范性文件的制定得到规范。政府提供的信息全面、准确、及时、真实。
至坚持法制统一，确保政令畅通，全面正确贯彻实施法律、法规、规章。权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立，权力与责任一致，权力与利益脱钩；行政权力中自由裁量权的行使得到规范。
至公开、公平、公正、高效、便民、信赖保护等行政管理原则及其相关制度得到确立。防范和化解社会矛盾的机制基本形成；依法严格履行安全生产的监督管理职责，建立健全各种预警和应急机制，提高应对突发事件和风险的能力，经济、社会秩序得到有效维护。
至行政监督的各项机制和制度基本完善，上级政府对下级政府和本级政府各部门的层级监督明显加强，行政责任追究制度得到落实，行政监督效能显著提高。
至各级领导干部和行政机关工作人员依法行政观念明显增强，依法行政能力和水平明显提高，善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务，能够依法妥善处理各种社会矛盾，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成。
二、进一步深化行政管理体制改革，依法行使行政权力
2．依法确定行政机关的职权，行政权力的设定和行使应严格限于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务领域。把密切相关的行政职能集中由一个部门统一行使，避免职能交叉。根据国务院和省政府的规定，按执法领域合并组建综合执法机关，相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权。行政机关下设多个执法机构行使行政处罚权的，应确定一个机构统一行使；行政机关内部多个机构办理行政许可的，应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政机关所属的技术检测、检验、检疫机构逐步从行政机关中分离出去，使其成为面向社会服务、独立承担法律责任的专业技术组织。合理划分市、区管理权限。
3．完善重大行政决策的规则和程序，建立健全领导、专家和群众相结合的民主决策机制，探索建立行政决策咨询组织。行政机关做出涉及全局性、长远性的社会经济发展规划、城市建设规划，决定土地、矿藏等资源的大规模开发利用项目，可能产生污染和其他公害的大型建设项目等重大决策事项以及专业性较强的决策事项前，应当进行可行性和合法性论证。社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当通过向社会公布，或者通过召开座谈会、论证会、听证会等形式，广泛听取意见。鼓励公民通过互联网等渠道对行政决策的事项、方案选择等充分发表意见，建立完善新闻机构旁听政府常务会议制度。重大行政决策的作出、变更、修改或取消，必须经过集体讨论。逐步建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度。
4．推进政府信息公开。政府信息公开坚持以公开为原则、不公开为例外，行政机关的管理活动和所掌握的信息除法定保密的外，公民、法人和其他组织有权查阅。行政机关要制定政府信息公开规定，并逐步建立新闻发布制度。
5．改革行政管理方式，提高行政机关办事效率，降低行政成本。积极推行电子政务，逐步扩大网络办公的范围，使信息网络成为公民、法人和其他组织获取政府信息和获得政府服务的重要渠道，实现行政机关间信息的互联互通和资源共享。推行行政机关行政许可、行政收费等事项统一办理、联合办理、集中办理等便民办事制度。
6．建立和完善集中统一的公共财政体制，行政经费统一纳入财政预算，保证拨付。取消以收费、罚款为经费来源的自收自支机构。对预算外资金严格按照“收支两条线”进行管理，不得将年度预算安排与行政机关的行政事业性收费和罚没收入挂钩，严禁以各种形式返还。逐步缩小同级政府所属不同行政机关相同职级工作人员津补贴等收入差别。行政机关及其下属机构不得设立和保留“小金库”，严禁行政机关及其工作人员利用职权谋取部门和个人私利。
三、坚持法制统一原则，进一步加强政府立法和规范性文件制定工作
7．政府立法要在法定职权范围内，有针对性地制定规章和拟定地方性法规草案，充分体现政府职能转变的要求，符合社会主义市场经济发展的规律，并与国际惯例相衔接。在继续加强城市建设和管理、优化经济发展环境方面立法的同时，加强有关社会管理和公共服务方面的立法。制定政府立法规划和计划，可面向社会公开征集立法项目。
8．政府立法要科学、合理地规范公民、法人和其他组织的权利和义务以及行政机关的权力和责任。在设定公民、法人和其他组织义务的同时，应规定其享有的权利，在赋予行政机关权力的同时，应规定其相应的责任。政府立法应突出地方特色，不与上位法抵触，防止和克服部门利益倾向和地方保护主义。
9．提高政府立法的透明度和公众参与度。政府立法实行立法工作者、实际工作者、专家学者三结合，建立健全专家咨询论证制度。落实和完善政府立法公开征询制度，对重大或关系群众切身利益的立法项目，要采取多种形式广泛征求意见，特别是要征求基层组织和群众的意见。建立健全政府立法听证制度，明确规定听证参加人的产生方式、听证会的具体规则以及听证参加人提出意见的答复和处理，提高公众参与的有效性。
10．规范性文件不得创设限制公民、法人和其他组织权利或增加其义务的行政许可、行政强制、行政处罚、行政收费等行政权力。建立和完善规范性文件的合法性审核制度、广泛论证制度、公开发布制度、备案审查制度和经常性清理制度。凡未经法制机构进行合法性审核的规范性文件，一律不得发布；凡未经公开发布的规范性文件，一律不得执行；规范性文件发布后30日内，必须报备案受理机关。备案受理机关对受理的规范性文件应当做到有备必审、有错必纠。县(市)、区人民政府应当为法制机构配备专门人员，从事规范性文件的合法性审核和备案审查工作。
四、规范行政执法行为，进一步提高行政执法水平
11．建立和落实行政执法责任制度。依法界定执法职责，科学设定执法岗位。把法律、法规、规章规定的行政执法责任落实到有关行政执法机关、行政执法机构和行政执法人员，并把执法工作情况纳入评议考核，严格落实执法过错责任追究制度。
12．行政机关应当采取有效措施，切实解决行政执法中的利益化倾向。行政机关要与所办经济实体彻底脱钩。行政机关不得非法干预企业和个人的经营自主权，不得违法收取或者变相收取管理费、监制费等费用和谋取其他利益。严格依法清理行政事业性收费。所有执收、执罚机关必须严格执行“罚缴分离”、“收缴分离”制度。禁止任何单位和个人向执法人员下达或变相下达罚款指标和收费指标。
13．行政执法坚持公平、公正原则，平等对待行政管理相对人，坚决制止执法扰民现象，取消行政执法的“封闭管理区域”和“重点保护企业”。
14．行政执法遵循信赖保护原则。行政机关非因法定事由和法定程序，不得撤销或变更授予当事人合法权益的行政行为；因社会公共利益或其他法定事由需要撤销或变更的，应当补偿或赔偿当事人因此而受到的损失，但由于当事人过错造成的除外。
15．建立行政执法主体资格公告制度。对符合法定条件、经审查合格的行政执法主体，由同级人民政府统一向社会公告。凡未通过审查和公告的，不得行使行政执法权。依法规范行政执法委托，严禁行政机关无法律、法规、规章依据，将本机关行使的行政执法权委托下属事业、企业单位行使，或变相配置给其他非法定行政执法单位行使。行政机关设立的临时性机构不得对外行使行政执法权。
16．建立并严格执行行政执法争议协调制度。行政执法机关之间出现执法争议时，应主动协商解决；协商不一致的，经同级政府法制机构协调；协调不成的，报同级人民政府决定。在争议未解决之前，不得擅自改变执法现状。在同级政府做出决定后，有关部门必须严格执行政府的决定。
17．行政机关应当将本机关作出具体行政行为的法律依据、管理权限、运作规则、程序、法定条件、标准、办理时限等予以明晰和规范。对行政处罚中的自由裁量权应当根据罚过相当的原则作出具体规定，并向社会公开。
18．行政机关应当根据国家法律、法规和执法领域的现状，确定本机关重大具体行政行为的范围和内容，并报同级政府法制机构备案。作出重大具体行政行为，应经本机关法制机构进行合法性审核，并由集体讨论决定。
19．完善行政执法听证制度。在完善行政处罚听证制度的基础上，将行政许可、行政征收、行政确认、行政裁决等对公民、法人和其他组织可能产生较大影响的具体行政行为纳入听证范围。行政机关应当制定听证规则，建立公开、公平、公正的听证程序。
20．建立和完善行政执法取证规则，明确规定行政机关调查取证的权限、程序和相应的义务。行政机关对取得的证据，应当辨别真伪，审查确定其能否作为认定事实的根据。做出具体行政行为所依据的证据应当是合法取得、确凿并能证明案件的主要事实。
21．严格按照法定程序行使权力、履行职责。行政机关作出行政决定前，应当告知当事人依法享有陈述权和申辩权；作出行政决定后，应当告知当事人依法享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。书面决定应当载明所依据的事实依据和法律依据；行使自由裁量权的，应当说明裁量的理由。
22．在部分执法领域推行行政处罚告诫制。对轻微违法、依法可不予处罚的，先予告诫，并对违法事项作出记录；对告诫后不改正或继续违法的，依法给予行政处罚。
23．行政机关应当建立行政处罚、行政强制、行政许可、行政收费的案卷评查制度。对相对人的基本情况、有关监督检查记录、证据材料、执法文书等应当立卷归档。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，公民、法人和其他组织有权查阅。
24．在城市管理执法领域推行明确责任地段、明确执法人员的经常性监管制度，定期轮岗，做到职责分明、职责到人，统一进行监督和考核，并接受被管理人和社会公众的评议。加强日常巡查，尽量减少突击执法。
五、积极探索防范、化解社会矛盾的机制
25．落实行政执法投诉制度，认真受理、处理公民、法人或其他组织对行政执法活动中的违法、不当现象的举报、投诉，理顺受理渠道，完善处理机制。
26．充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用。积极支持居民委员会和村民委员会等基层组织的人民调解工作，充分发挥社会团体和行业自律组织在化解社会矛盾中的作用。对依法应当由行政机关调处的民事纠纷，行政机关应当按照公平、公开、公正的原则，依照法定的权限和程序对各类民事纠纷进行调解。对经调解达成协议的，应当制作调解书；调解不成的，应当告知当事人救济权利和渠道。
27．完善信访制度，切实解决人民群众通过信访举报反映的问题。行政机关应当及时办理信访事项，不得相互推诿。要切实保障信访人、举报人的权利和人身安全，不得将信访、举报材料及有关情况透露或者转送给被举报人。对可以通过复议、诉讼等法律程序解决的信访事项，行政机关应当告知信访人、举报人申请复议、提起诉讼的权利，积极引导当事人通过法律途径解决。
六、进一步强化行政监督，完善行政责任追究制度
28．行政机关应当接受同级人大及其常委会的法律监督，依法向同级人大及其常委会报告工作，并主动报告重大决策事项；主动接受政协及民主党派、人民团体的民主监督；按照行政诉讼法的规定，接受人民法院的司法监督，支持和维护人民法院依法独立行使审判权，重视司法机关的司法建议；建立健全社会监督机制，鼓励群众举报、揭露违法行为，支持新闻单位公开曝光违法行为。
29．各级人民政府要加强对下级政府和本级政府各部门的层级监督，各级人民政府法制机构代表本级政府对行政执法活动进行监督。充分发挥监察、审计、财政等部门的专项监督作用。
30．充分发挥行政复议作为行政机关内部自我纠正错误重要途径的监督作用。落实行政复议对行政自由裁量权的合理性审查，依法加强对与行政复议申请有关的规范性文件的合法性审查。对事实清楚、争议不大的行政复议案件，要积极探索建立简易程序解决行政争议。行政复议机关对在办理复议案件中发现的问题，要适时向相关机关提出法制建议。政府法制机构应当全面、正确地行使行政复议法规定的职责，依法办理行政复议案件；根据本级政府的统一部署，具体组织、承担对行政复议的监督检查工作。
31．建立和完善行政机关及其工作人员不履行法定职责或者违法行使职权行为的行政责任追究制度，界定过错责任追究范围，规范过错责任追究程序。对因行政机关的违法行为给公民、法人和其他组织造成损失的，应当依法给予行政赔偿，并按照有关规定追究责任人的行政责任。加强上级行政机关对下级行政机关的决策监督，对违反决策程序或决策内容违法，造成重大损失的，依法追究决策人的行政责任。
七、不断提高公务员依法行政的观念和能力
32．提高领导干部依法行政的能力和水平。实行领导干部学法制度，定期或者不定期对领导干部进行依法行政知识培训，提高领导干部法律素养和依法行政的能力和水平。建立完善对领导干部任职前的法律知识考试制度。
33．行政机关应当建立法律知识学习制度，定期对本机关公务员进行专业法律知识和综合法律知识的培训，使本机关公务员熟知并掌握本业务领域的法律知识，了解相关业务领域的法律知识。市、县(市)、区统一组织法律知识轮训，保证每个公务员五年内参加轮训时间不少于两周。
34．建立行政机关及其工作人员依法行政考核制度。各级人民政府及其工作部门应把依法行政贯穿于行政管理的各个环节，列入各级人民政府经济社会发展的考核内容。加强对公务员的考核监督，把依法行政情况作为考核的重要内容，完善考核制度，制定具体的措施和办法。
35．完善和落实行政执法人员的资格认证制度、岗前培训制度和定期轮训制度。严格落实持证上岗、亮证执法制度。推行行政执法人员上岗执法宣誓制度，以增强行政执法人员的执法为民意识和责任感，强化其恪尽职守、依法行政、文明执法的意识。
八、切实加强依法行政的组织领导，确保本规划的贯彻实施
36．各级人民政府和政府各部门要真正把依法行政作为政府运作的基本准则，根据不同阶段依法行政的重点，确定年度工作安排，有计划、分步骤地推进依法行政。各级人民政府和政府各部门行政首长是推进依法行政工作的第一责任人。县(市)、区政府和市政府各部门要根据《纲要》和本规划，结合本地区和本部门实际，制定具体的实施方案。
37．各级人民政府应当定期向本级人大及其常委会和上一级人民政府报告推进依法行政的情况；政府各部门要定期向本级人民政府报告推进依法行政的情况。上级行政机关应当加强对下级行政机关推进依法行政情况的监督检查。对贯彻落实《纲要》和本规划不力的，要严肃纪律，予以通报，并追究有关人员相应的责任。
38．为保证本规划的贯彻实施，市、县(市)、区人民政府设立依法行政领导小组，组长由政府主要领导担任。领导小组下设办公室，负责拟定推进依法行政的年度工作计划，并负责考评和监督。依法行政领导小组办公室设在同级政府法制机构。各级政府和政府各部门要切实加强政府法制机构和队伍建设，充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问的作用，并为他们开展工作创造必要的条件。法制机构要加强对推进依法行政进程中新问题、新情况的研究，适时提出依法行政的对策和建议。
