发布文号: 青政[2004]27号
西宁市、各自治州人民政府，海东行署，省政府各委、办、厅、局：
城镇市政公用事业包括城镇供水、供气、供热、公共交通等公用事业，城镇道路、排水、污水处理、防洪、照明等市政工程，城镇市容、公共场所和公共厕所保洁、垃圾和粪便清运处理等市容环境卫生事业，园林、绿化等园林绿化业。城镇市政公用事业是先导性和基础性产业，也是为城镇人民生产、生活提供公共产品和服务的重要行业，直接关系到社会公共利益，关系到人民群众生活的质量，关系到城市经济和社会的可持续发展。改革开放以来，特别是国家实施西部大开发战略以来，我省城镇市政公用事业取得了长足发展，设施水平得到大幅度提高，改革取得一定进展，城镇综合服务功能明显增强。但就总体而言，仍未摆脱传统计划经济的影响，其投资体制、运行机制、经营方式和管理模式，都已不适应市场经济发展的要求，严重制约着城镇市政公用事业的发展。为加快我省城镇市政公用事业改革进程，实现投资主体多元化，促使其管理与经营职能分离，建立市场准入机制，加强政府监管，为公众提供优质服务，提高市政公用基础设施建设水平和运行效率，保障公众利益和公共工程安全，促进市政公用事业的可持续发展，更好地为全省经济发展、改革开放和人民生活服务，省政府有关部门根据国家有关城镇市政公用事业改革的政策要求，借鉴外省市的经验，制订了《关于加快城镇市政公用事业改革的指导意见》，已经第11次省政府常务会议研究通过，现予印发。请各地区各部门结合实际，因地制宜，开拓创新，本着积极、稳妥的原则，认真贯彻落实，加快我省城镇市政公用事业改革，促进市政公用事业的健康快速发展。
青海省人民政府
二○○四年四月二十一日
关于加快城镇市政公用事业改革的指导意见
为加快我省城镇市政公用事业改革进程，提高市政公用基础设施建设水平和运行效率，保障公众利益和公共工程安全，促进市政公用事业的可持续发展，更好地为全省经济发展、改革开放和人民生活服务，提出本指导意见。
一、加快城镇市政公用事业改革的指导思想和总体目标
(一)指导思想。以“三个代表”重要思想、党的十六大和十六届三中全会精神为指导，以体制创新、机制创新为动力，以市场化、社会化、企业化为目标，引入竞争机制，引导社会力量参与市政公用设施的建设和经营，坚持改革、发展、稳定的有机统一，加快市政公用企事业单位改革，大力推进技术进步，促进市政公用事业健康、快速发展，保障公众利益和公共工程的安全，为公众提供方便、经济、优质的服务。
(二)总体目标。结合我省市政公用事业的实际和特点，本着先易后难、分步实施的原则，用三到五年的时间，按照投资多元化、产权多样化、发展产业化、运作市场化、经营企业化、管理法制化、服务规范化的要求，改变政府单一投资模式，引导社会资金、外国资本以多种形式参与市政公用设施建设，鼓励社会经济组织和个人参与改组改造市政公用存量资产，逐步建立多元化的市政公用事业投资机制；加快企业制度创新，强化企业内部改革，使市政公用企业成为适应市场经济要求，自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体，尽快建立富有活力的企业经营机制；转变政府职能，实现政企分开、政事分开，全面建立规范科学的政府监管机制。
二、城镇市政公用事业改革的主要形式
(一)放开投资市场。采取独资、合资、合作、股份制等多种投资和经营形式，鼓励社会资本、外国资本投资城镇市政公用事业，实现投资主体多元化，加快市政公用基础设施的建设步伐；将现有供水、供热、供气、污水处理、垃圾处理等市政公用企事业的国有存量资产，进行整体或部分转让，提高存量资产的运行效率；通过有偿竞买的办法，出让道路、广场、路灯、桥梁、停车场等市政公用设施的冠名权、广告权、收费权，充分开发使用城镇市政公用事业的潜在资源；支持市政公用企业改制为上市公司或发行企业债券；成立城镇建设投资公司或城镇市政公用事业资产经营公司，作为市政公用事业融资的主要平台，通过对存量资产的综合运作，实现国有资产的滚动增值。
(二)放开经营市场。根据行业特点和市场化条件，在统一规划、统一服务标准、强化监督管理的基础上，通过招标、拍卖经营权等方式，逐步放开供水、供热、供气等经营性行业市场和污水处理、垃圾处理等准经营性行业市场，鼓励多种经济成份参与市场竞争。
(三)放开作业市场。对市政、园林、环卫等公益性行业，在政府拥有设施所有权和养护、维修及服务质量监督权的基础上，放开城市道路、桥梁、广场、公共绿地的日常养护维修、公厕保洁、道路清扫、垃圾清运等作业市场，通过招标等方式，选择养护维修单位或个人。
(四)推行政企建制。结合实际，因地制宜，努力实现市政公用行业企业化，提高运营效率。现有市政公用企事业单位，要尽快与主管部门脱钩，加快产权制度改革，鼓励引进民营资本，积极实施股份制改造，建立现代企业制度，完善法人治理结构。条件不完全具备的，要创造条件加快过渡。新建市政公用企业，无论是生产性、经营性还是作业性的，都必须按照建立现代企业制度的要求运作，使之真正成为产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的市场主体。
(五)建立特许经营制度。对城镇供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的行业，由政府通过公开程序授予企业在一定时间和范围对某项市政公用产品和服务进行投资或经营的权利，通过合同、协议或其他方式明确政府与获得投资或经营权的企业之间的权利和义务。
(六)转变政府职能和管理方式。各级政府和市政公用行业主管部门要统筹市政公用事业的建设和改革，进一步转变管理方式，从直接经营管理转变为宏观调控管理；从管行业转变为管市场；从对企业负责转变为对公众负责、对社会负责。
三、改革的主要内容
(一)公共客运行业
1、实行线路经营权公开招标或拍卖，扩大线路经营权竞投的广度和深度，形成多种经济成份共同竞争局面。国有资金不再进入新成立的城镇公交客运企业，完全依托社会力量进行投资经营。现有国有公交企业要完善法人治理结构，加强内部管理，提高运营效率。
2、鼓励公交企业中的保养修理、燃料供应等附属服务业拓展经营范围，在为客运主业服务的同时，积极参与市场竞争，提高企业的综合效益。
(二)供水、排水、污水处理行业
1、鼓励供水、排水和污水处理多元化投资、经营，一体化管理。在现有供排水企业改制中，鼓励产权多元化，争取社会资本进入。规模较小、吸引社会资金困难的供排水企事业单位，可采取承包经营和目标管理的方式，与政府部门签订委托经营合同，规范供排水服务。
2、要按照建立现代企业制度的要求，完善法人治理结构，加强成本控制，减员增效，提高产品质量和服务质量。
3、城镇供水管网覆盖的区域，不再批准建设自备水源。现有自备水源要限量开采，逐步关闭。鼓励住宅小区、工业小区等自行投资建设小型污水处理及中水回用设施。
4、城镇新建公共建筑和居民住宅，必须设计、安装具有分户计量功能的供水系统。现有公共建筑和居民住宅也要按照分户计量的要求逐步进行改造。鼓励推广使用智能计量收费装置。
(三)供气、供热行业
1、新建供气企业以招商引资、社会投资为主，国有资金原则上不再进入。现有管道燃气经营企业要根据市场化要求加快改制步伐，建立现代企业制度，实现政企、政事分开。鼓励瓶装液化石油气市场通过竞争逐步向较大企业集中，促使信誉差、安全保障水平低的企业退出市场。
2、城镇供热要改革福利供热制度，实行用热商品化。现有集中供热单位必须加快改企建制步伐，建立现代企业制度。现有住宅小区、企业、机关后勤等单位的附属供热机构，应逐步从所属单位分离出来，成为具有独立法人资格的供热公司，并通过兼并、收购、协议委托等方式扩大供热规模，提高供热保障能力和服务质量。
3、集中供热设施服务可以覆盖的区域，不再批准新的热源设施建设；新建公共建筑和居民住宅，应按照今后实施集中供热、分户计量及室温调控或分户采暖的要求进行设计和施工。现有公共建筑和居民住宅也要在征得用户同意后，按照上述要求逐步进行改造。
(四)环境卫生保洁、园林绿化养护和市政设施维护行业
1、按照“政企分开、政事分开、建管分离、管护分离”的改革思路，开放作业市场，走专业化、企业化经营路子。运用市场化方式，通过招标选择专业公司或社会组织承担管养维护工作，形成多家经营、有序竞争、统一管理的运行机制。
2、现有从事园林绿化养护、环境卫生保洁、市政设施维护的事业单位，要逐步将管理与作业职能分开。管理职能本着精简、高效的原则组建专业管理机构；作业职能可以组建为企业性质的专业公司，按照现代企业制度的要求建立科学的管理体制、运行机制和分配制度，实行自主经营、自负盈亏和社会化服务。
3、积极培育和适度发展合资、合作、民营等环卫作业服务企业，凡具备相应条件的都应准予进入市场，逐步形成规范有序的市容环境卫生行业新体制。
4、推进垃圾处理设施建设投资多元化、运营市场化、设施标准化、管理现代化，全面实施垃圾处理收费制度。
四、相关政策及监管措施
(一)建立合理的价格形成机制，加强对价格水平的监管。按照“平均成本加税费加合理利润”的原则，调整和确定公用事业的产品价格，实现公用事业由福利服务型向经营服务型的转变。价格形成机制要适应市政公用事业市场化和产业化的需要，并充分考虑群众的经济承受能力。城镇公用事业的价格和服务质量实行统一管制和监督，落实价格听证制度，简化审批程序。
对不向消费者收费的公益性公用行业，要按实际工作量和相关定额标准核定所需费用，由当地财政全额拨付；对提供公用服务并向消费者收费，但产品或服务的价格低于成本价的，应按市场经济运行规则，逐步调整价格标准，无法调整到位的，由当地财政给予补贴；对经营性市政公用行业，应按价格管理要求定价，强化动态管理和运营监督。
(二)建立科学的监管、评价体系，加强对服务质量和标准的监管。各地主管部门要组织制订符合当地实际的专业企业监管办法，明确公用产品质量和服务标准，科学测算各专业工作的作业标准和劳动定额，完善科学的经费核算、评价以及任务的委托管理、招标投标、验收等制度；对专业企业的经营计划实施情况、履行法定义务和协议书规定的义务情况、产品和服务的质量以及安全生产情况进行监督。
(三)保障政府投入。根据经济发展和财政收入增长情况，政府要逐步增加对市政公用事业发展的投入。城镇市政公用基础设施建设用地，应以划拨方式取得。市政公用事业国有资产出让收益、经营权出让转让收益等，主要用于市政公用事业发展。供水、供热等补贴以及市政、城市绿化、环卫等公共设施养护维护费用，需由当地财政全额拨付和补贴的，要列入当地政府的财政预算，以经济合同方式拨付。
(四)制定相关优惠政策。各地要按照国家和省政府有关规定，结合当地实际，制定有关优惠政策，鼓励和推动改革。供水、公交、供热、供气等单位，从改制年度起，其原有财政补贴额度可维持一定年限不变，用于弥补亏损、安置分流人员和进一步促进行业发展，具体办法可由各地结合实际制订。
(五)合理调整企业资产负债结构。市政公用企业在公司制改革中，要严格依法进行清产核资和产权登记。对清产核资中清理出来的企业潜亏，属政策性亏损的，按程序经国资管理部门审核批准后予以核销；对国家固定资产投资所形成的历史债务，可作为国家投资，转增企业的国家资本金；对企业间债务(不含对金融机构的债务)，在企业改制中，经双方出资者协商同意后，可将债权转为股权。
(六)落实社会保险统筹政策。进行改制的企事业单位必须按国家和省有关政策实行养老、失业、医疗社会保险统筹。事业单位改为企业的，要按照国家和省政府有关规定参加社会保险。严格按规定足额缴纳各项社会保险费用。严格执行劳动用工政策，与职工建立规范的劳动合同关系。要妥善安置职工，对解除劳动合同的职工要依法支付经济补偿金。
五、组织领导
市政公用事业改革的责任主体是城镇人民政府。各有关部门要在当地政府的统一领导下，将城镇市政公用事业改革与发展作为关心群众生活，促进经济和社会发展的大事来抓，解放思想，大胆探索，精心组织，统筹规划。要结合当地实际，制定切实可行的实施方案，明确目标，制定相关政策措施。制定方案时，既要考虑经济效益，也要充分体现市政公用事业的公益性，充分考虑各方面的承受能力，特别是城镇低收入居民家庭的承受能力，处理好改革、发展、稳定的关系。改革方案要向社会公布，充分听取群众的意见。
各主管部门要加强指导，研究落实相关配套政策，有计划、有步骤、积极稳妥地推进改革进程，确保市政公用事业的健康发展。
