发布文号: 内政字[2004]368号
各盟行政公署、市人民政府，自治区各有关委、办、厅、局：
为加快全区水土保持生态建设步伐，充分发挥生态自我修复能力，把我区生态环境保护和建设推向新的阶段，现提出如下意见：
一、统一思想，充分认识生态修复在水土保持治理中的重要作用
加快水土保持生态环境保护和建设，是国家实施西部大开发战略的重点，也是保障经济社会可持续发展的基础。多年来，在国家的大力支持下，全区各地坚持综合治理，保护性开发，在水土保持生态环境建设方面做了大量的工作，取得了显著成效。但是从总体上看，我区水土流失、草场植被退化、土地荒漠化问题仍很严重，建设和保护的任务非常繁重。全区各地近年来在建设治理的基础上，实行封山禁牧、划区轮牧的实践证明，人工治理和依靠大自然的自我修复相结合治理水土流失、改善生态环境效果显著，是加速恢复和治理的有效途径。各地要从坚持和落实全面、协调、可持续的科学发展观的高度，牢固树立“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”的观念，充分认识和深刻理解生态自我修复对治理水土流失、改善生态环境的重要作用，正确处理好生态环境治理、保护与经济社会发展的关系，绝不允许以牺牲生态环境为代价，换取眼前的、局部的经济利益，真正在思想认识和实际工作中实现这一历史性的转变，促进人与自然的和谐相处。
二、完善水土保持治理思路，强化生态修复各项措施
(一)生态修复要遵循的基本原则
生态修复要坚持预防为主、保护优先、防治结合的基本原则，做到统筹兼顾，合理开发，在人工治理的基础上，充分发挥大自然的自我调节能力，保护和改善受损生态系统的结构和功能，促进大面积植被恢复和生态系统的改善，建立和维护与自然条件相适应、与经济社会可持续发展相协调、相对稳定和良性发展的生态系统。
(二)推进生态自我修复的具体措施
1．调整水土保持治理思路，完善政策措施。
要加快水土保持治理步伐，充分发挥生态自我修复工程的功能。首先，在指导思想上确立水土保持建设要在人工治理的基础上，加大生态修复的治理思路。但去治理水土流失主要以小流域综合治理为主，近年来，各地的实践证明生态修复是治理水土流失费省效宏的重要措施。所以，要把充分依靠大自然修复和小流域综合治理放在同等重要的位置，要把小流域治理、淤地坝、坡面水系整治等措施同生态自我修复有机结合，共为主动力，实现小开发大保护，小治理大封禁，为大面积生态恢复提供必要的基础条件；其次，在工作重心上，必须坚持预防为主、保护优先的原则，在加强水土保持综合治理的同时，围绕生态修复，对植被较好、水土流失轻微、有潜在水土流失危险的区域实施有效保护，防止自然生态系统的退化。要依法对各类生产建设行为实施全面监督和管理，防止人类活动对自然生态系统的干扰和破坏，把人为活动造成的水土流失减少到最低程度。在对策措施上，要充分利用社会化机制。水土保持工作事关国家的生态环境安全，与经济社会的可持续的发展密切相关，是一个社会问题，而社会问题应通过社会化途径来解决。各地要加快组织和制定本地区生态环境保护建设的配套政策，认真落实国家和自治区有关生态保护建设的一系列方针政策，为水土保持生态保护和建设创造一个良好的政策环境。
2．统一规划，分类指导。
生态环境建设与保护是一项长期的艰苦的战略性任务。实施生态自我修复战略首先要统一规划，自治区要根据国家的有关规定和要求，统一指导思想，明确目标，尽快完成《全区水土保持生态修复规划》。各盟市、旗县要按照自治区统一规划的要求编制本地区的水土保持生态修复规划，进一步明确目标、任务、总体布局和对策措施。各级人民政府和业务主管部门要在自治区水土保持生态修复规划的基础上，对具有重要作用的江河源区、水源涵养区、水土保持区、防风固沙等区域进行重点保护，制定适合当地实际情况和特点的水土保持生态环境保护与建设实施方案。其次是实施分类指导，根据生态修复不同类型区的特点，开展修复试点，探索和总结经验，并加以示范推广。在实施过程中，要坚持分步推进、先易后难、突出重点的原则，有步骤地推进全区的生态修复工作。对于轻度水土流失的应列为生态自我修复首先实施的重点地区。
3．多措并举，促进修复。
在推进生态修复和建设过程中，各地要因地制宜。采取各种有效措施。
以建促修。要加强农田草牧场基本建设、小流域治理、水源工程、饲草料基地建设，调整种植结构、增加科技含量，变广种薄收为精种高产多收。一是继续坚持小流域为单元的水土保持综合治理，切实改善治理区的农牧业生产条件，促进当地群众脱贫致富，推动生态保护和建设工作。二是充分发挥好水利在生态建设中的重要作用。要合理开发利用水资源，搞好以水利为中心的饲草料基地建设，积极发展节水灌溉草牧场，为推行退耕还草、草场休牧、轮牧和禁牧、生态移民、舍饲养畜创造条件。在山区、丘陵区，要做好水土保持综合治理，加大集雨节灌工程、小型水利水保工程的建设力度，建设高标准、高质量、旱涝保收的基本农田，达到人均3亩基本农田，在此基础上调整种养业结构，发展高效农牧业。
以草定畜。认真贯彻落实《内蒙古自治区草畜平衡暂行规定》，严格控制现有天然草场载畜量，明确牧户责任和义务，实行科学养畜，实现以草定畜、草畜平衡。
以移促修。把生活在生态条件异常恶劣地方的农牧民和他们的牲畜，迁往条件好的地方异地安置，减少生态压力和人为破坏，为生态修养生息创造条件。在水资源严重短缺、生存条件恶化及重点水土流失治理保护地区，要采取适度收缩、相对集中的战略转移措施，结合小城镇建设实施生态移民工程，恢复和改善生态环境。
4．依托重点工程，培养“造血功能”。
各地要依托国家实施京津风沙源治理、天然草原保护、退耕还林、退牧还草、水土保持等重大生态建设项目的实施，千方百计增加农牧民收入，切实解决好项目区农牧民生产生活问题。要把水土保持生态环境治理与开发紧密结合起来，培育和发展后续产业，增强经济“造血功能”，为生态自我恢复创造良好的环境。对已取得成效的先进典型，要认真总结经验，积极引导，充分发挥示范效应，带动大范围的生态修复。
5．依法保护，强化管理。
生态修复工作的核心是保护，关键在于管护。各地在加强水土保持监督执法的同时，把生态修复纳入水土保持监督执法的日常管理工作，制定相关管理办法，组建管护队伍，落实管护责任。各地要建立健全旗县、苏木乡镇、嘎查材三级宣传与管护服务网络，落实专门管护人员。要坚决禁止违法开垦活动，加大对乱采滥挖行为的打击力度，加强对各类非法破坏草原行为的监督检查。要坚决禁止超采地下水，防止因不合理开发利用水资源带来新的生态破坏问题。所有实施退耕还草、退牧还草、风沙源治理和小流域治理等国家重点生态建设工程区，均须严格实行封山禁牧或划区轮牧。在封山禁牧区内严禁放牧、采石、采矿和取土，严禁非法砍伐林木、侵占林地，严禁毁林开荒、毁林果种、格根等。要加强对风沙区、草原区、山区和丘陵区等区域开发建设项目的监督管理，对已经遭受破坏的生态环境，要采取保护措施，组织生态恢复和重建，遏制生态环境恶化。要严格开发建设项目水土保持方案报告制度和“三同时”制度。各级人民政府应当每年向同级人民代表大会及其常委会汇报生态环境保护与建设工作，并接受其监督，同时向上级人民政府报告。要积极开展生态修复监测工作。对已开展生态自我修复工作的地区，应及时开展全面的监测，监测植被恢复状况、控制水土流失的效果、生物量的增加以及修复区群众生产生活方式转变后产生的影响等。自治区将不定期组织有关部门进行检查。进一步加大执法力度，及时依法严肃查处生态违法、违纪案件，坚决杜绝边治理边破坏现象。
6．加大宣传力度，形成良好氛围。
要进一步加大对《中华人民共和国水土保持法》等相关法律法规的宣传力度，提高全社会特别是各级领导干部对保护生态环境重大意义的认识。要进一步增强广大群众的法制观念和自觉保护生态、珍惜环境的忧患意识，调动农牧民群众治理水土流失的积极性和主动性，形成全社会保护生态环境、建设生态环境的良好氛围。
三、切实加强领导，加快生态自我修复步伐
各级人民政府要把水土流失治理、生态自我修复工作纳入重要议事日程，切实做到责任到位、措施到位。
实施大面积封育保护，依靠生态自我修复能力，加快水土流失治理，是一项系统工程，需要各方紧密配合、协调一致。各级人民政府要通过制定统一的水土流失治理、生态自我修复实施方案，明确各部门的保护建设任务，按照职能分工组织开展工作，使人、财、物得到合理配置，从而形成建设保护合力。各地区、各部门要以大局为重，加强行政区划之间生态建设保护工作的协调，处理好生态建设保护跨区域实施的利益关系，尊重流域和生态自然规律，局部利益要服从全局利益，确保生态自我修复工作的健康发展。
二○○四年十一月五日
