发布文号: 内政字[2004]189号
内政字(2004)189号
各盟行政公署、市人民政府，自治区各委、办、厅、局，各大企业、事业单位：
现将自治区发展和改革委员会《关于进一步推进经济体制改革的意见》批转给你们，请结合实际，认真贯彻执行。
二○○四年六月一日
关于进一步推进经济体制改革的意见
党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定(以下简称《决定》)，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，提出了进一步完善社会主义市场经济体制的目标和任务。根据《决定》精神，现就进一步推进经济体制改革提出以下意见。
一、总体要求和指导原则
各级政府要以《决定》精神作为深化各项改革工作的行动指南，着眼于加快发展的要求，把推进经济体制改革放到重要位置，精心组织，周密部署，统筹兼顾，协调各方面改革，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。
要把改革和发展有机结合起来，针对经济社会发展中存在的深层次矛盾和突出问题，提出明确、具体的改革措施，推动我区新型工业化、城镇化和农牧业产业化进程；要把改革的阶段性目标和总体目标有机结合起来，把握好改革的方向和力度；要把实行统筹兼顾和重点突破有机结合起来，协调好各方面的利益关系，重点在国有企业、农村牧区改革和社会保障制度建设方面取得新突破；要把推进改革和维护社会稳定有机结合起来，在抓住机遇不失时机地推进关键领域改革的同时，充分考虑社会和广大群众的承受能力；要把政府合理引导和充分发挥群众首创精神有机结合起来，各有关部门既要积极推动和指导改革，又要尊重群众的首创精神，鼓励各方面大胆进行改革探索；要坚持以人为本，树立全面协调可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。
二、主要任务
(一)调整和完善所有制结构，深化国有企业改革和转换经营机制
搞好国有经济布局和战略性调整。对现有国有企业进行分类排队，制定国有经济布局和结构调整规划，完善国有资产流动办法。对自治区监管的重点骨干企业，着重解决好国有独资和一股独大的问题，通过吸纳非公有资本入股或转让部分国有股权等方式，加快产权重组，改善股权结构，大力发展混合所有制经济，加大外资和民间资本参与国有企业改组的力度。对未授权监管的区直企业，要通过股份制、兼并、转让、拍卖等多种形式，加大企业产权制度改革力度。对国有中小型企业，要进行产权结构调整和改制，优化生产要素组合，建立灵活多样的组织和经营形式。已经实行公司制改造的企业要在规范化运作上下功夫，实现投资主体多元化和法人治理结构规范化。在国有企业改制过程中必须保护好职工的权益。企业改制方案和职工安置方案要经职代会或职工大会审议，在国企改制为非国有企业过程中，国有产权价款必须优先用于职工劳动关系调整、支付补偿金、移交社会保险费等。要建立健全国有资产监管体制。争取在2005年完成全区国企改制工作。
对完成公司制改造的企业，要按照《中华人民共和国公司法》明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，形成各负其责、协调运转、有效制衡的法人治理结构。积极探索建立符合社会主义市场经济体制和现代企业制度要求的企业领导人员选任新机制，探索岗位工资、年薪制、持有股权、股票期权等多种薪酬制度，建立和完善企业经营者激励机制和约束机制。在国有重点企业推行经营业绩考核体系。继续推进国有大中型企业主辅分离、辅业改制，支持企业分离办社会职能。
大力发展非公有制经济，抓紧清理限制非公有制经济发展的法规、规章和政策，使非公有制企业在产业准入、财政金融支持和使用生产要素等方面与其他企业享有同等待遇。鼓励非公有制企业参与国有企业改组、改造及进入基础设施、公用事业和法律未禁止的其他领域。改革政府部门对非公有制企业在注册、经营、增项、转业等各个方面的审批管理，为非公有制企业的发展提供良好的行政服务。鼓励和支持银行创新信贷业务，满足民营企业多种融资需求；稳妥发展民间担保机构，不断完善信用担保体系；支持民营企业通过股份制改造、股票上市解决资金问题。
按照国家关于垄断行业改革的精神，积极稳妥地推进自治区电力、民航、铁路、公路等行业管理体制改革，研究制定我区的各项配套方案及实施办法。进一步完善市场价格监测体系，建立健全价格预警和应急处理机制。按照国家统一部署，制定和实施电价改革配套办法，开展发电企业与大用户直接交易的试点工作。开展农业用水终端水价试点，扩大阶梯式水价实施范围。
(二)深化农村牧区改革，为农村牧区经济发展注入新的活力
坚持长期稳定家庭承包经营制度，依法保障农牧民的各项合法权益。按照依法、自愿、有偿的原则，进一步完善土地、草牧场使用权流转办法，将市场机制引入土地草牧场承包制，探索以土地草牧场依法入股、转让、出租或合伙经营等方式参与收益，促进农牧业适度规模经营。通过拍卖、招标、公开协商等方式鼓励有能力的单位和个人参与农业“四荒”经营。
进一步加大农牧业产业化经营，围绕优势产业、特色经济和绿色产品创办各类专业协会、合作社以及为龙头企业和农牧民服务的各类中介组织，促进农牧民专业合作经济组织的发展。制定扶持发展农牧民专业合作经济组织的政策，明确对农牧民专业合作组织的归口管理部门和登记注册机关，落实法律地位和法人资格。对能够带动农牧民增收，与农牧民建立起合理利益联结机制的龙头企业，在财政、税收、金融等方面给予支持。对合法经营的农村牧区流动性小商小贩，除国家另有规定外，免于工商登记和收取有关税费。运用税收、贴息、补助等各种经济杠杆，鼓励和引导各种社会资本投资农村牧区和农牧业。
取消除烟叶以外的全部农业特产税。抓紧制定减免农业税的配套措施，2004年农业税税率降低3个百分点，有条件的地区可以进一步降低税率或免征农业税，5年内取消农业税。积极探索化解乡村债务的有效途径；精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制。建立健全与税费改革配套的农牧民负担监控约束机制，巩固和发展农村牧区税费改革成果。
继续深化粮食流通体制改革。鼓励各类市场主体参与粮食购销，形成竞争性市场。尽快在全区范围内实行对种粮农民的直接补贴(包括国有农场)。国有粮食购销企业要加快以产权制度改革和组织形式创新为重点的企业改革，切实解决“三老”(老粮、老帐、老人)问题。通过技改贷款贴息、投资参股、税收政策等措施，支持粮食主产区建立和改造一批大型农产品加工、种子营销和农业科技型企业。
进一步规范土地市场，严格区分公益性用地和经营性用地，建立和完善政府土地收购储备制度，清理和回收不合理占地。要建立征地价格听证会制度，完善征用办法、补偿标准和补偿机制，探索在征地中将货币补偿方式转变为综合安置方式，采取养老保险、就业培训等措施，建立健全失地农牧民就业安置和基本生活保障制度。经营性用地要按市场规则运作，推行使用权招标、拍卖、挂牌出让制度。
推动户籍制度改革，制定相应的配套措施，建立健全农村牧区富余劳动力向非农产业和城镇转移的机制。加快小城镇发展，完善小城镇管理体制，增强经营城镇理念，采取股份合作、资产收益抵押等多种投融资方式，鼓励企业、个人参与小城镇基础设施、公用事业建设，引导产业、人口向小城镇集聚。国家和自治区综合改革试点镇，要在完善镇级财政管理体制、建立镇级金库、实行户口迁移条件准入制度、推进农村社会保障体系建设等方面率先取得实质性突破。
(三)深化财税、金融、投资体制改革，加快政府职能转变步伐
进一步完善公共财政框架。严格执行行政事业性收费和政府性基金项目审批、公示、征收和监管制度，取消不合法不合理收费。继续推进预算管理制度改革，完善部门预算编制办法，实行综合财政预算，规范预算程序，强化预算约束。大力推进财政国库管理制度改革。继续推进政府采购制度改革，扩大实施政府采购的范围和规模，健全市场运作机制，完善采购监督体系。调整财政支出结构，加大对县乡财政、农村牧区基础设施建设转移支付的力度。
根据国家分步实施税收制度改革的总体要求，认真贯彻落实税制改革的各项措施。运用税收杠杆，适时调控经济运行，促进自治区经济社会协调发展。
积极推进金融体制改革。大力发展证券融资，推进优势企业上市，提高上市企业再融资能力。发展壮大中心城市商业银行，大力推进其他地区组建城市商业银行工作。改革和创新农村金融体制，研究制订农村信用社改革试点方案。加大对农牧民小额贷款扶持力度，适当延长贷款期限。有条件的地区，在严格监管、防范风险的前提下，可兴办直接为“三农”服务的多种所有制金融组织；设立农业担保机构，拓宽符合农业特点的担保业务。探索建立农业保险制度，争取在我区设立政策性农业保险机构。积极探索发展民营金融业务。
进一步深化投资体制改革。改革项目审批制度，实行政府核准制，健全登记备案制。实行政府投资项目公示制度。完善政府投资项目决策程序，提高决策的科学化、民主化水平。建立审批责任追究制度。放宽社会资本的投资领域，除国家另有规定外，所有投资领域，社会资本均可以进入。通过逐步理顺公共产品价格等措施，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、BOT、项目融资等方式，参与经营性的公益事业、基础设施项目建设。加强和改善投资的宏观调控。通过发展规划、政策指导、信息发布和行业准入等措施，引导社会投资方向，防止低水平重复建设。
坚持政企分开、政资分开、政事分开和转变政府职能。积极稳妥地推进事业单位和后勤服务改革，营利性事业单位要改制为企业或实行企业化管理，挂靠政府部门的盈利性机构要尽快脱钩。用3年左右的时间使事业单位的分类改革基本到位。机关事业单位后勤服务机构要逐步改制为企业，面向社会，实行产业化经营。加大行政审批制度改革力度，继续依法精简和调整审批项目。深化行政执法体制改革，推进综合执法试点，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。建立包括经济社会协调发展、劳动力充分就业、资源环境优化配置等内容的科学的干部考核体系和奖惩制度。完善区域经济协调发展的机制。要利用实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地战略的契机，协调自治区东西部经济的发展，打破区域封锁和地区分割，优化产业结构和产业布局，加快“呼包鄂”经济区、“呼包银”经济带的发展，增强辐射带动能力。
(四)进一步开放市场，建立健全现代市场体系
加强和推进社会信用体系建设。着手研究建立企业和个人信用征集体系，尽快形成完整、透明的社会信用信息网络。研究制定地方性法规和失信惩戒制度，建立健全各类信用服务机构的市场准入、退出制度，发挥政府在社会信用体系建设中的倡导、示范和组织作用。
进一步规范和完善现有的产权交易市场，引导各类所有制企业产权入场交易。逐步将政府部门创办的中介机构推向市场，规范发展律师事务所、会计事务所、资产评估机构等中介服务机构，积极发展商会、行业协会等自律性组织。建立健全地方性法规，加大对市场中介组织的指导、扶持和监管力度。引导推动市场中介组织完善自律机制，尽快实现“自主设立、自我管理、自律运行、自我发展”。加快发展土地、技术、劳动力等要素市场。稳步发展期货市场。积极发展财产、人身保险和再保险市场。
继续开展优化对外开放环境活动，完善招商引资的政策、法规、市场、信用等软环境建设，加快推进社会承诺制及一站式、代理式服务和窗口式办事制度，建立外商投诉联系协调机制，提高服务效率和质量。创新招商引资方式，引导专业招商机构提高市场化、专业化运作水平，在主要发达国家和地区设立专门招商机构，推行委托招商、网上招商和以商引商。积极引进国内大公司总部、办事处和研发中心，大力吸引跨国公司在自治区设立跨国采购中心，扩大本地产品出口。扩大企业出口经营权，加快发展多种所有制出口企业。支持有条件的企业到境外承包工程、开厂设店、开展资源开发项目合作，带动我区相关设备、产品出口和劳务输出。
大力推进连锁经营、物流配送和电子商务的快速发展。完善企业物流配送体系，扩大连锁经营规模，支持国内外大型连锁企业在我区落户、发展。
(五)深化就业体制改革，完善社会保障体系
建立健全劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业的就业机制。完善就业服务体系，加大财政、税收和金融等的支持力度，支持劳动者自谋职业、自主创业和组织起来再就业。大力发展中小企业、民营企业，鼓励灵活方式就业。支持国有大中型企业盘活闲置土地和资产，挖掘内部潜力安置企业富余人员。规范和引导企业减员，减轻社会就业压力。重大公共项目和对地区发展影响较大的项目投资要建立就业效果评估制度。改善农村牧区富余劳动力就业的环境，做好外出务工农牧民的组织、指导和培训，引导农民工有序流动。把发展第三产业与增加就业结合起来，大力发展物业管理、社区服务、旅游等就业容量大的劳动密集型服务业。
继续做好“两个确保”和城市“低保”工作，稳步推进国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。完善社会统筹和个人帐户相结合的基本养老保险制度，重点抓好非公有制企业职工和灵活就业人员的参保工作，依法扩大社会保险的覆盖面。稳步扩大基本医疗保险覆盖面。加快实施工伤保险、生育保险。大力推行城镇最低工资制度。建立健全城镇最低收入家庭廉租住房制度。探索将进城务工农牧民纳入城市“低保”的途径。通过依法划转部分国有资产等方式，着力解决历史欠帐问题，做实养老保险个人帐户。做好“三条保障线”的衔接工作。在有条件的地区探索建立农村牧区最低生活保障制度和养老保险制度。
(六)推进社会领域体制改革，统筹经济社会协调发展
全面深化科技体制改革。调整科研院所和高校组织结构、人才结构、学科专业结构和整体布局。大力推进技术开发类科研机构产权制度改革，建立现代企业制度和多元化的投资体制。对公益性科研院所进行整合，加强制度创新，改革投资体制，建立“投资随项目走”的机制；完善职称评定、用工制度，建立与效益、贡献相适应的工资制度。
进一步完善以旗县为主的农村牧区义务教育管理体制。加大对农村牧区的财政转移支付力度，新增的教育经费主要用于农村牧区义务教育投入。积极引导和优化职业教育结构布局，加大中等专业学校、职业高中、技工学校、成人职业学校的整合力度。鼓励社会各界投入教育，清理和修订不利于民办教育发展的政策、法规，推进民办教育快速发展，弥补教育经费不足，形成公办教育与民办教育相互促进共同发展的办学体制。实施教师全员聘任、教师资格准入和交流制度。完善政府和社会资助家庭经济困难学生的制度。
按照社会主义精神文明建设的特点、规律和建设文化大区的要求，逐步建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制，促进文化事业和文化产业协调发展。逐步形成一批具有市场竞争力的文化企业集团。抓紧推进自治区报业集团、出版业集团的改革。探索经营性文化资产管理模式，建立资产经营责任制。进一步放宽文化市场的准入，鼓励民间资本进入文化产业。深化体育改革，促进体育产业健康发展，进一步健全群众体育服务体系。
完善卫生服务体系。争取用3年左右的时间，建立健全覆盖城乡的疾病预防控制、医疗救治和疾病信息网络在内的突发公共卫生事件应急体系。大力发展中蒙医药事业，逐步实现中蒙医药现代化。改革卫生监督体制，建立健全卫生监督执法体系。推进区域卫生规划，优化卫生资源配置。打破卫生资源部门分管、条块分割的格局，实行卫生全行业管理。深化城市医疗体制改革，加强医疗机构分类管理，鼓励社会资金发展卫生事业，积极探索医疗机构产权制度改革，支持营利性医疗机构的发展，鼓励大中型综合医院走集团化发展的路子。农村牧区以县、乡、村三级卫生服务网络建设为重点，增加投入改善农村牧区医疗卫生条件，深化乡镇苏木卫生院改革，实行“县办县管”。在试点基础上，稳步推进农牧民新型合作医疗制度，全面实施农村牧区初级卫生保健。
深化公用事业改革，加快市政公用行业市场化进程。鼓励民间资本、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设；对供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施的建设，公开向社会招标选择投资主体，由政府授权特许经营。通过招标发包方式选择市政设施、园林绿化、环境卫生等非经营性设施日常养护作业单位或承包单位，提高养护质量和效率。将市政公用行业的工程设计、施工和监理、设备生产和供应等纳入建设市场统一管理，实行公开招标和投标。
三、组织领导和统筹协调
各地区、各部门要高度重视改革工作，切实采取有效措施，加强对改革工作的领导，协调处理好改革、发展、稳定的关系，确保改革的顺利进行。各级发展和改革部门要充分发挥职能作用，认真组织好、指导好、协调好各方面改革。
通过政策信息发布，引导改革方向，鼓励自主创新。要加强改革经验交流与沟通，要进行深入的调查研究，及时把握改革的进展，解决改革中出现的新情况新问题。
对国家和自治区有明确改革要求的重大改革事项，要切实制定好改革试点方案，积极组织好各类试点，积累经验，逐步推广，确保改革试点顺利进行。
各级政府要明确各项改革的主要负责单位，加强对改革方案实施情况的检查监督，各级发展和改革部门要协调指导各项改革顺利实施，及时提出完善和推进改革的政策建议。
