发布文号: 济政发[2006]49号
各县(市)、区人民政府，市政府各部门:
现将《济南市“十一五”社会福利事业发展规划》印发给你们，望认真组织实施。
济南市人民政府
二OO六年十二月二十八日
济南市“十一五”社会福利事业发展规划
为推动我市社会福利事业全面、协调、可持续发展，更好地适应构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会的需要，依据国家有关法律法规和《济南市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》精神，制定我市“十一五”社会福利事业发展规划。
一、“十五”期间社会福利事业发展回顾和现状
“十五”期间，全市积极探索社会福利事业社会化方向，逐步建立以养老机构为载体、以社区为依托、以老年人为重点的社会福利服务体系，各种公共福利服务设施得到加强和改善，优抚对象、低保对象和“三无老人”等特殊群体的基本权益得到较好维护和保障。
(一)社会救助体系逐渐完善。“十五”期间，城市居民最低生活保障制度取得新进展，变行业管理为属地管理，实现保障范围不断扩大，保障标准不断提高，保障程序不断规范，做到动态管理下的应保尽保。截至2005年底，全市月保障人数达到2.6万户，6.8万人，月发放保障金577万元。农村最低生活保障工作不断加强，有3.29万人被纳入最低生活保障工作体系，年发放保障金562.9万元。自2003年起，投资8036万元对100个乡镇敬老院进行改造，目前全市五保对象集中供养率已达到69%，并初步实现由集体供养向财政供养的转变。积极构建以市慈善超市为龙头，以县(市)、区慈善超市为主体，以街道(乡镇)社会捐助站点为依托，面向困难群众的救助网络。通过开展“人人献爱心，帮助特困家庭过好年”、“每周救助一户特困家庭”、“福彩慈善助学”等一系列活动，解决了部分群众的生活困难。
(二)社会福利工作有了长足进步。在全市范围内实施社区老年福利服务“星光计划”，投资9251万元建设星光老年之家145处，为广大老年人提供了一个学习、娱乐、康复的阵地。筹集资金4500万元建设改造市社会福利院综合楼、市精神病院门诊楼和休养楼。截至2005年底，市精神病院整体康复治疗病人1500多人次，住院病人好转率达90%以上;市社会福利院收养孤寡老人139人、孤残儿童180人。2004年启动“明天计划”以来，对具备手术条件的94名孤残儿童实施康复治疗手术，康复率100%。在开展社会化养老示范活动的基础上，积极探索社区养老、居家养老的新模式，大力发展日间照料和养老机构，初步形成了以居家养老为基础，以社区养老为依托，以养老机构为骨干，志愿服务和专业服务相结合的社区养老服务体系。“十五”期间，全市共发行福利彩票17.6亿元，筹集公益金6.16亿元。按照“扶老、助残、救孤、济困”宗旨，资助“星光计划”、“明天计划”、贫困小学及敬老院建设等项目，取得良好的社会效应。
(三)优待抚恤和殡葬管理工作成效明显。“十五”期间，全市以认真贯彻《军人抚恤优待条例》为重点，规范和落实优抚对象抚恤补助标准自然增长机制，建立了医疗减免、医疗补助、住院按比例报销和大病救助“四位一体”的医疗保障制度，较好解决了优抚对象的“三难”问题。实施义务兵家庭优待制度改革，义务兵家庭和重点优抚对象优待金纳入财政预算，并对无承包地的义务兵家庭优待金实行分级财政负担，有效保障其合法权益。加强烈士褒扬工作，先后投资建设济南战役纪念馆，改建济南革命烈士陵园，扩建历城革命烈士陵园。2004年1月，我市第五次荣获“全国双拥模范城”称号。殡葬事业规范化建设成效显著，巩固和提高火化率，坚持殡葬改革，火化率保持在99%以上;积极宣传各项殡葬法规，清理乱埋乱葬，引导文明节俭办丧事。改善殡葬基础设施，目前全市有殡仪馆7个、经营性公墓9个，其中市以及莲花山、章丘和平阴殡仪馆均达到国家三级馆标准。
“十五”期间我市社会福利事业有了很大发展，但也存在诸多矛盾和问题:一是社会福利发展不能满足日益增长的社会需求。社会养老机构规模小、设施简陋、资金不足、服务水平低、护理方式单一;社会救助层次低、制度滞后、城乡差距大、系统配套的城乡社会救助体系建设有待完善;殡葬服务基础设施落后、设备老化、面临迁移压力。二是社会福利工作社会化程度较低，处于起步阶段。现有的福利机构多限于养老服务，社会力量兴办社会福利积极性不高。三是社会福利工作队伍建设有待加强。专业队伍尚未建立，工作人员缺乏相关的专业训练，服务和管理水平都有待提高。
二、“十一五”社会福利事业发展环境和需求
“十一五”期间，我市将处于工业化、城镇化和现代化加快推进的新阶段，社会主义民主政治和精神文明建设将得到切实加强，经济和社会发展全面进步，社会福利事业也面临着良好的发展机遇。一是全市经济持续、快速、协调发展，综合经济实力的进一步增强，为社会福利事业的发展提供了可靠物质保障。市场经济体制逐步走向完善，全面构建社会主义和谐社会，将加快社会福利事业的发展提到重要议事日程。二是社会福利工作水平作为衡量地方经济社会全面发展的一个重要方面，将更加受到各方面关注。特别是各级党委政府对社会福利事业高度重视，为进一步推进社会福利社会化进程，解决社会福利事业发展中的困难和问题提供可靠的组织保证。三是“和谐济南”、“平安济南”等目标的确立，为加强社会福利事业的制度建设，建立完善科学、规范、高效的社会福利工作运行机制，全面提高社会福利水平提供良好的社会环境。
“十一五”期间，随着经济发展和社会进步，特别是人口老龄化、家庭小型化、农村城市化进程的加快，人民群众的福利服务需求日益增长，对社会福利服务的标准要求也不断提高。目前，我市有60岁以上老年人口80多万，占人口总数的14%，每年还以3.2%左右的速度增长，但目前我市每千名老人拥有社会养老床位数是10.2张，养老服务缺口较大。我市仅有市社会福利院和精神病院两家国有社会福利机构，供养能力有限，而且基础设施比较薄弱，人才和资金都比较缺乏，但要求寄养的困难群体数量相对较多。我市社会福利服务类的民间组织和社会中介机构处于发育阶段，设施、资金和人力都很有限，参与社会服务的能力不足，制约了社会福利服务社会化的进程。
三、指导思想、基本原则和发展目标
(一)指导思想。“十一五”期间，我市社会福利事业发展的指导思想是:以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，认真贯彻中央、省关于发展社会福利事业的有关要求，以老年人、儿童、残疾人、城乡贫困户和优抚对象等特殊群体为工作重点，围绕发展社会福利服务，在坚持政府主导的同时，广泛调动社会各界参与，进一步拓宽服务领域，优化服务结构，提高服务质量，规范行业管理，加快发展步伐，不断满足人民群众需要。
(二)基本原则。
1.坚持以人为本、服务群众的原则。以满足人民群众日益增长的物质和文化需要为社会福利事业的出发点和归宿，把解决广大群众尤其是孤残老人、儿童、低保户等特殊群体的基本物质文化需求作为首要任务，把满足广大人民群众普遍而又迫切的需要作为拓展社会福利事业的工作重点，把促进人民群众生活质量的全面提高作为社会福利事业的重要目标。
2.坚持福利性与经营性相结合的原则。凡属福利性服务项目，以政府主导、公共财政保障为主;凡属经营性项目，以企业或其他社会组织创办为主，政府给予一定的政策扶持。坚持社会福利社会化，政府发挥主导作用，发挥社会各界的力量，努力实现投资主体多元化，服务对象公众化，服务方式多样化，服务队伍专业化。
3.坚持因地制宜、分类扶持的原则。从实际情况出发，既要突出解决薄弱环节和重点问题，又要注重整体推进，既要依靠政府支持，又要坚持量力而行、防止包揽。
(三)发展目标。“十一五”期间，我市社会福利事业的发展目标是:到2010年，在全市基本建立起与经济社会发展水平相适应的，以老年人福利服务为重点，以国有福利服务机构为骨干，以社区福利服务网络为依托，以居家供养为基础的社会福利服务体系;基本建立起以城乡居民最低生活保障制度、灾民救济和农村五保对象财政供养制度为核心，以医疗、教育、住房和法律援助等专项救助制度为辅助，以临时救助、结对助困、社会互助为补充，以优惠政策相配套的城乡社会救助体系;基本建立起普遍的社会优待制度和抚恤补助标准自然增长机制，困难群众的基本生活权益更好地得到保障，广大人民群众能享受到比较完善的社会福利和公共服务。
四、“十一五”社会福利事业的工作重点
(一)以建立完善城乡社会救助体系为重点，切实保障困难群众的基本生活。
1.进一步规范完善各项社会救助制度。规范城乡最低生活保障制度，对符合当地最低生活保障条件的城乡贫困家庭，分别纳入城市和农村最低生活保障范围，并实行动态管理、分类施保，做到应保尽保。建立健全各项专项救助政策，在生活、医疗、教育、住房和法律等方面对困难群众给予救助。建立新型农村五保供养制度，建立省、市、县、乡“四级联保”的供养机制，确保五保对象的生活不低于当地群众平均生活水平。到2010年，全市农村五保供养床位达到1.8万张，集中供养率达到75%以上，实现敬老院布局合理、功能齐全、服务到位、档次合理、形式多样的总体格局，在我市基本建立起完善的农村养老服务体系。完善流浪乞讨人员救助制度，建立市、区两级一般救助和重点特殊救助体系，形成“政府、社会、家庭”三位一体的救助网络体系。
2.大力发展社会慈善事业。按照网络化建设、一体化运作、信息化管理的方式，健全经常性社会捐助服务网络，在全市进一步完善以市级爱心慈善超市为龙头，以县(市)、区级爱心慈善超市为主体，以街道(乡镇)爱心慈善超市(捐助站)为依托的爱心慈善救助网络。坚持政府推动的原则，进一步落实完善慈善优惠减免和扶持政策，调动和保护公众参与慈善事业的积极性。大力培育各类城乡慈善组织，鼓励社会组织和个人参与慈善活动，促进慈善类民间组织的发展。加强对慈善组织的监督，逐步形成自律机制和监督管理机制，提高慈善组织的公信力。
3.理顺社会救助工作机制。整合各级各部门的救助资源，在全市建立“一口上下”的救助工作运行机制。对救助对象按照属地管理的原则，纳入街道(乡镇)统一管理，由县(市)、区社会救助办公室进行审批。同时，统筹各有关部门救助资金，通过县(市)、区社会救助办公室和街镇(乡镇)社会救助管理中心发放，避免重复救助，提高救助效率。
(二)大力推进社会福利社会化进程，加快发展社会福利服务事业。鼓励社会力量兴办社会福利事业，规范社会养老服务市场，保障入住老人的合法权益;对个人兴办老年公寓给予政策性鼓励及资金支持，逐步实现养老服务的专业化、多元化、社会化。以社区为依托，大力发展日间照料和养老机构。加强养老机构基础设施建设，2010年前，投资5000万建成一处市级大型老年公寓，床位300张;每个区兴建3-5处老年公寓，每个床位60张，总床位数达到4110张;每个县(市)建一处以上老年福利服务中心，床位100张。农村乡镇建立敬老院逐步向综合性、多功能社会福利中心发展，并采取集中供养、院户挂钩、志愿者包户服务等方式，为老年人、残疾人、孤残儿童提供福利服务。适应儿童福利事业发展，投资6000万元，新建一处占地面积100亩、有300张床位的市属儿童社会福利院，为孤残儿童创造良好的康复、学习和生活条件。加强“星光老年之家”管理和监督，丰富社区老年人生活;继续实施“明天计划”，稳妥做好孤残儿童康复手术。深化国有社会福利企事业单位改革，不断提高服务质量和服务水平。
(三)推行殡葬改革，倡导文明新风。倡导文明、节俭办丧事，反对“薄养厚葬”、“大操大办”等封建陋习，巩固和提高火化率，提倡树葬，严防土葬回潮，推进殡葬管理体制和经营机制改革，规范殡葬服务市场，提高殡仪服务质量。加强国有殡仪馆技术改造，投资300万元改造粟山殡仪馆，达到年火化遗体能力12000具;整体搬迁莲花山殡仪馆，投资9000万元在东部新建1处年火化遗体能力达到13000具的殡仪馆，达到国家一级殡仪馆标准;加强公墓建设管理，投资8000万元在南部和东部分别建设两处公墓，满足殡葬需求。
(四)继续深化改革，完善各项优待抚恤制度。认真贯彻落实优待抚恤政策，健全完善解决优抚对象医疗、生活、住房等困难的专项制度和措施，不断改善优抚对象的生活水平。以加强爱国主义和革命传统教育、弘扬和培养民族精神为目标，把各类烈士纪念建筑物建设成为广大群众缅怀先烈遗志、继承革命传统的重要场所，成为培养青少年爱国感情、培育民族精神和陶冶道德情操的重要课堂，成为弘扬社会主义先进文化的重要阵地。“十一五”期间，投资8000万元进行烈士陵园规划和改扩建，逐步形成以济南革命烈士陵园(济南战役纪念馆)为中心，其他烈士陵园为基础，辐射全市的爱国主义教育基地和红色旅游景区。
五、“十一五”社会福利事业保障措施
(一)加强组织领导。各级政府要高度重视，切实加强领导，把社会福利事业工作列入重要议事日程。要健全完善社会福利事业工作协调机制，及时研究、协调加快社会福利事业发展的重大事宜。各级各部门要通力合作、各司其职，为社会福利事业发展提供指导和保障，认真研究制定本地、本部门的具体实施计划，在社会福利机构建设、困难救助、社区福利服务、证书管理、中介服务机构培育、资金筹集等方面制定相关的管理办法及制度，并认真组织实施，确保社会福利事业健康、有序发展。
(二)加大财政支持力度。为加快社会福利事业的发展，各级各部门要在立项审批、资金扶持、设施保障和税收减免等方面给予一定的优惠政策。财政每年安排一定的资金作为社区服务业专项发展资金，对公益性的服务项目予以保障;对福利经营性的服务项目给予一定的支持;对社区服务业中纯经营性的、社会效益和市场前景良好，但初期运作困难的项目，可采用贴息或一次性补助等办法给予扶持。对符合有关条件的社会福利事业项目，根据国家法律法规以及税收政策的有关规定，给予相应的税收减免。积极争取中央及省关于社会福利事业发展的扶持资金，为全市社会福利事业发展创造更好的条件。
(三)加快社会福利机构和队伍建设。加强国有福利机构基础设施建设，积极引进专业人才，有条件的县(市)、区要建立面向本地特殊群体的社会福利院、精神病院和救助管理站。积极发展民间社会福利机构，建立政府对公益性社会福利机构的评估和资助机制，促进民办社会福利机构和非营利组织健康、有序发展。采取政府购买服务的方式，调动非营利组织提供社会福利服务的积极性。鼓励发展、规范管理民办社会福利机构和非营利组织。加强对社区工作者的培训，进一步增强服务意识，提高管理服务能力。加强社会福利机构从业人员职业培训，提高业务水平。
(四)大力发展社会福利志愿服务。建立健全市、县(区)、乡镇(街道)、社区四级社会福利志愿服务队伍。规范社会福利志愿者组织管理，纳入社团组织管理范畴，依法注册、登记和管理。积极支持社区志愿服务组织开展社区志愿服务活动，重点抓好社会救助、助残、优抚、养老、文体等服务项目，探索建立“时间银行”、“服务储蓄”等社区志愿服务激励机制和制度，采取委托制的办法，将一部分公益性社会福利服务项目委托社区志愿服务组织管理、承担，不断开拓社区志愿服务新领域，积极发挥他们在社区福利服务中的骨干作用。
(五)加强交流合作。通过各种形式，积极与国内兄弟城市、港澳台及国外社区工作者加强联系，在理论、教育、管理和资金等方面进行交流与合作，加快我市社会福利事业的发展。
