发布文号: 宝政发[2007]61号
各县、区人民政府，市政府各工作部门、各直属机构：
根据《陕西省人民政府关于推进集体林权制度改革的意见》(陕政发(2007)17号)和《陕西省人民政府办公厅转发省林业厅关于集体林权制度改革试点方案的通知》(陕政办发(2007)91号)以及全省集体林权制度改革试点工作会议精神，结合我市实际，现就推进集体林权制度改革提出如下实施意见：
一、提高认识，增强搞好集体林权制度改革工作的紧迫感和责任感
我市现有集体林业用地953万亩，其中仍由村组集体统一经营管理的共678万亩，这些统一经营的集体林普遍存在林地使用权和林木所有权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、经营效益不高和利益分配不合理等问题，严重制约了林业生产力的发展，直接影响了林区经济社会进步。开展集体林权制度改革已成为发挥山林优势、增加群众收入的迫切要求。集体林权制度改革，将家庭承包经营制度从耕地拓展到林地，确立农民的经营主体地位，从体制机制上激发和调动山区群众发展林业的积极性，在保持林地集体所有和林地用途不变的前提下，进一步明晰林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，确保收益权，建立起产权归属明晰、经营主体到位、流转程序规范、监管服务有效、责权利相统一的现代集体林产权制度，最终实现资源增加、生态改善、农民增收和林区发展的目标。集体林权制度改革，是农村实行土地家庭联产承包经营责任制后又一次具有深远意义的重大变革，是农村生产力的又一次大解放，是解决“三农”问题和建设社会主义新农村的一项重大举措，其意义和影响远远超出林业的范畴。
省政府要求，我市太白县作为全省确定的10个试点县之一，应在2008年9月底前完成集体林权制度改革试点任务，全省必须在“十一五”期间全面完成集体林权制度改革任务。各级政府要从落实科学发展观的高度，充分认识推进集体林权制度改革的重要性、艰巨性和复杂性，以高度的历史责任感坚定推进集体林权制度改革的决心，用省政府《意见》精神统一干部群众的思想认识，统筹谋划，整体推进，在全市上下迅速掀起集体林权制度改革的热潮。太白县要认真贯彻落实全省统一的集体林权制度改革试点方案，在总结过去集体山林抵押承包经营改革工作的基础上，尽快制定符合县情的集体林权制度改革实施方案，加快试点进度，确保按期完成试点任务，向全省全市提供经验。其他县区也要按照省上要求，认真调查摸底，选择1一2个乡镇先行试点，积极启动集体林权制度改革工作，确保按期完成改革任务。
二、广泛动员，调动群众参与集体林权制度改革的积极性
农民群众是改革的主体，也是改革的受益者，尊重民意、依靠群众是改革成功的关键。要充分相信基层的创造性和群众的智慧，以成立工作组进村入户调查、问卷调查、召开座谈会等多种形式，广泛听取群众对集体林权制度改革的意见和建议。要充分利用报纸、电视、广播等各种新闻媒体，对集体林权制度改革进行专题报道、系统报道；通过召开动员会、印发宣传手册等多种方式和途径，向广大群众大力宣传集体林权制度改革的重大意义和政策规定，向群众讲清楚为什么要改革、改革什么、怎么改革等普遍关心和担心的问题，把分不分山、怎么分、分多少山、什么时候分等一系列重大问题的决定权全部交给群众，做到政策、程序、方法、内容、结果“五公开”，保障群众在改革中的知情权、参与权、决策权和监督权，让群众了解改革、支持改革、积极参与改革，为顺利推进集体林权制度改革奠定良好的思想基础和群众基础。
三、查清资源，为全面推进集体林权制度改革做好准备
长期以来，我市森林资源调查工作相对滞后，近三年国家和省上要求以县区为单位开展的森林资源二类调查工作仅有凤县完成，太白、岐山县刚刚开始，而其他县区至今未动。各县区森林资源家底不清、数据不准，严重影响了林业规划计划的制定和各项重点工程的正常实施。开展森林资源二类调查，是科学制定林业规划计划和合理经营森林的基础性工作，也是实施森林分类经营和森林生态效益补偿制度以及开展林业经营管理体制改革的重要内容；是评价“绿色宝鸡”创建成效和制定“森林城市”创建规划的迫切需要，更是全面推进集体林权制度改革的前提条件。不搞森林资源二类调查，集体林权制度改革无法进行。各县区政府一定要把开展森林资源二类调查作为当前推进集体林权制度改革的首要工作来抓，切实落实领导，集中人力、财力、物力，认真组织，突击实施，务必于2008年6月底前完成森林资源二类调查任务。从今年10月开始，市林业局要每月通报一次进度，督促各县区加快开展森林资源二类调查工作。要通过森林资源二类调查，准确掌握县、乡、村集体山林权属结构、四至界线、林地类型以及林种、树种、面积、蓄积等经营管理现状，逐一将集体山林落实到山头地块，为明晰山权林权、分户承包经营、核发权属证书、建立林权档案提供可靠依据，为搞好集体林权制度改革提供科学保障。
四、精心组织，提高集体林权制度改革工作质量
(一)以有利于资源培育、农民增收和林区发展为目标，严格把握改革的基本原则
一是坚持依法改革原则。集体林权制度改革必须依照《森林法》、《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》等法律法规进行。二是坚持分类经营原则。按照森林资源二类调查结果，对商品林和公益林采取不同的承包经营办法。以充分发挥生态效益为目的，严格管护和经营好公益林；以追求经济效益最大化为目的，依照市场经济规则和法律法规，放活商品林的经营权和处置权。三是坚持权益平等原则。集体山林属集体经济组织内部成员共同所有，每个成员享有平等的权益。通过改革，落实和完善以家庭承包经营为主体、多种形式并存的集体林经营体制，做到均山、均权、均利，实现耕者有其山、权利平等。四是坚持尊重农民意愿原则。改革的方式和方法，由农民群众通过民主决策自主选择，政府和林业部门应加强指导，但不搞强迫命令，不包办代替。五是坚持尊重历史原则。对历史遗留问题，要尊重历史，注重现实，特别是要依靠群众妥善解决。坚持改革与稳定并重，防止因林权纠纷处理不当等影响林区社会稳定。六是坚持因地制宜，分类指导原则。集体经济组织可根据当地森林资源状况和经济发展水平，自主确定集体林经营形式，不搞“一刀切”。对集体山林依赖性强的，原则上实行均山，保证农村群众基本的林业生产资料和正常就业；对依赖性一般的，本着先村内、后村外的原则，允许采取承包经营、使用权流转等形式落实经营主体；对依赖性不强的，可直接公开竞价，对外流转使用权。
(二)以明晰产权和实行家庭承包经营为重点，改革集体林经营管理体制
对目前尚未承包到户仍由集体统一经营管理的山林，主要采取家庭承包经营的方式，按人平均将林地和林木分配到户，以户为单位承包经营；对目前经营效果比较好，且集体经济组织大多数成员比较满意的集体经营形式，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上农户代表同意，也可以采取“分股不分山，分利不分林”的方式，继续由集体统一经营管理，林地林木折股均等分配，除经营收益的10%一30%提取林业发展和集体公益事业资金外，经营收益的70%一90%按股分配；不宜采取家庭承包经营的集体林地，可以进行评估作价，采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。未开展集体林权制度改革的，不得以招标、拍卖等其他方式流转集体林地。
对目前已经承包到户、落实经营管理权的集体山林，要进一步稳定和完善经营关系：已经划定的自留山，实行“增人不加林，减人不少地”政策，继续由农户无偿使用，允许继承，自留山上的林木一律归农户所有；已承包到户的责任山，继续稳定承包关系，但面积四至不清或面积与四至不一致且面积与实地相差较大的，以面积为准调整承包合同；已经以招标、拍卖、公开协商等方式流转的集体山林，要分别情况妥善处理。凡流转程序合法、合同条款规范的，要继续履行合同；合同不完备、显失公平或群众意见较大的，应本着尊重历史、注重现实、依法办事的原则，在政府主导下完善合同；合同不符合法律规定或者严重损害集体和村民利益的，应当予以纠正或终止合同。
(三)规范操作程序，统一工作步骤
一是制定方案。各县区要在完成森林资源二类调查、搞清现有集体林经营管理状况、了解群众对推进集体林权制度改革意愿的基础上，按照省、市统一规定，结合本地实际，制订《集体林权制度改革实施方案》，报市林改办批准并报省林改办备案。各乡(镇)要按照批准的县区实施方案制定本乡镇的林改方案并报县区林改办批准。各村组要按照《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》规定，选举产生林权承包工作小组，对林权现状调查登记，张榜公示后，依照有关法律和政策拟定《林地承包方案》，经本集体经济组织三分之二以上成员或三分之二以上农户代表同意并张榜公布，报乡镇政府和县林改办备案。二是培训人员。各级要统一抽调懂政策、业务精、作风实的骨干人员参加林改工作，并逐级举办林改业务骨干培训班，对直接参与林改的工作人员和基层干部进行林改政策、工作方案、确权发证要求和相关技术规定的培训，使所有参与人员都能够掌握林改政策，学会实际操作。三是先行试点。各县区要按照“先易后难、循序渐进、试点先行、逐步推开”的要求，选择具有代表性的乡镇、村组先行开展林改试点，在总结经验、完善方案的基础上，逐步推开。四是勘界确权。由村组承包小组在县、乡林改工作人员参加指导下，按人口和户数，以相对集中、便于经营管理为原则，对林地进行逐块调查并用地形图勾绘界线、计算面积，将林地使用权和林木所有权、经营权明晰到户，张榜公示。对公示无异议的，由村组与农户签订承包合同，上报乡镇政府初审，经乡镇政府初审同意后报县区林业部门审核。对林权争议和承包经营权或林权流转等争议引发的纠纷，要按照“属地管理，分级负责，依法调处”的原则，积极予以解决；纠纷未解决的不得确权和上报结果。五是建档发证。勘界确权结果经县区林业部门审核通过后张榜公示，公示无异议的，由农户向县区林业部门申请登记发证，由县区政府核(换)发全国统一格式《林权证》，将山林权属落实到权益人。为防止事后“反弹”和便于建档保存原始资料，村组在林改过程中必须做到“四签两不准”，即“会议通知签收、召开会议签到、投票表决签名、通过方案签字”和“不准请人代签名，不准用不符合档案管理要求的笔种签名”。林改过程中签订的所有合同和核(换)发的所有《林权证》都要做到图、表、册一致，人、地、证相符，签名、盖章齐全。林权发生变化核(换)发新的《林权证》后，原有的权属证明要依法予以变更或注销，坚决杜绝一地多证现象。要严格按照国家林业局、国家档案局《关于加强集体林权制度改革档案工作的意见》(林策发(2007)61号)完整、准确、系统地建立林改档案，巩固改革成果，提高林地地籍管理水平。六是检查验收。林改工作基本结束后，由各级集体林权制度改革领导小组组织自查，并报请上一级林改办进行验收。
(四)放活经营，规范流转，最大限度地提高集体林地生产力水平
在集体林地所有权性质、林地用途不变的前提下，按照林地所有权与使用权分离和分类经营的原则，自留山和已承包到户的集体林地以及通过合理流转取得林地使用权的承包经营者，其林业生产经营活动由经营者自主确定。鼓励采取联户经营、委托经营及股份合作经营形式，促进林业生产要素的合理流动和森林资源的优化配置。鼓励综合利用商品林资源，开展多种经营，发展林业产业。除国家重点公益林、自然保护区的核心和缓冲区及有权属争议的林地，允许承包方按照“依法、自愿、有偿”的原则，对拥有的集体林地承包经营权和林木所有权进行流转。通过家庭承包方式取得的集体林地使用权和林木所有权可以依法采取转包、出租、互换、转让等方式流转；通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的林地，经依法登记取得林权证的，其林地和林木使用权可以采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。允许对符合技术规程要求的人工商品林按规定进行抚育采伐，逐步扩大人工商品林采伐试点范围。对农耕地上的果树，由经营者自主更新采伐。对在非林地上发展的速生林、农田林网、四旁林木采伐优先满足采伐指标。
五、多方筹资，保证集体林权制度改革工作经费
集体林权制度改革，事先需要进行森林资源二类调查和森林分类区划界定，野外调查勘界和资料汇总工作量大费用高，必须要有充分的经费保障才能顺利完成。各县区政府要将森林资源二类调查和集体林权制度改革经费纳入财政预算，与“绿色宝鸡”建设和“森林城市”创建工作经费一并安排，确保林改工作经费及时足额到位。为了支持各县区开展森林资源二类调查，加快推进集体林权制度改革，从今年开始到“十一五”末，市政府每年将在支农资金中安排一定比例，专项用于集体林权制度改革经费。市、县林业部门也要力争从天保工程财政专项资金、森林生态效益补偿金和征收的育林基金、森林植被恢复费中挤出一定资金，用于集体林权制度改革。
六、加强领导，落实集体林权制度改革工作责任
集体林权制度改革是一项复杂的系统工程，政策性强，涉及面广，工作难度大，必须在各级政府的高度重视和统一领导下进行才能确保改革成功。各县区都要成立政府主要领导任组长，分管农业和农村工作的领导任副组长，林业、发展改革、财政、机构编制、劳动保障、农业、民政、监察、司法、宣传、国土、信用联社等有关部门和单位参加的集体林权制度改革领导小组，负责改革全过程的组织协调，处理改革过程中出现的重大问题；并要统一抽调精干人员组成办事机构，集中办公，具体办理日常工作。各乡镇也要成立集体林权制度改革领导小组，直接组织村组改革方案的实施，处理改革中出现的具体问题。县区与乡镇、乡镇与村组之间要签订集体林权制度改革责任书，把集体林权制度改革完成情况作为考核、评价干部政绩的重要内容。县区、乡镇要组成包乡驻村工作组，帮助和指导村组推进集体林权制度改革。各级林业部门要在深入调研和掌握社情、民情、林情的基础上，向政府提出改革建议方案，并负责搞好具体指导和服务工作；其他相关部门要密切配合，通力合作，共同搞好集体林权制度改革。要在全市形成政府统一领导、林业部门督促指导、相关部门共同配合、村组集体具体操作、一级抓一级、层层抓落实的工作机制。要把保护森林资源、维护社会稳定贯穿于集体林权制度改革的全过程，依法查处借改革之机乱砍滥伐等破坏森林资源违法犯罪行为，及时处理林权纠纷等各种矛盾和问题，确保积极稳妥地推进集体林权制度改革工作。
二○○七年十一月二十一日
