发布文号: 渝府发[2008]11号
各区县（自治县）人民政府，市政府各部门，有关单位：
基本形成主体功能区布局，是党的十七大提出的实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。按照《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发〔2007〕21号）、《国务院关于开展全国主体功能区规划编制工作的通知》（国办发〔2006〕85号）和全国主体功能区规划编制工作电视电话会议精神，为切实编制好我市主体功能区规划，现提出以下意见。
一、编制主体功能区规划的指导思想和原则
实施主体功能区规划，推进形成主体功能区，是贯彻党的十七大精神，落实科学发展观和全面建设小康社会的重大举措，事关我市经济社会发展的战略定位和长远发展。编制主体功能区规划，就是根据全市不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。
全市主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是国民经济和社会发展规划、人口规划、区域规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护规划、产业发展规划等各类规划在空间开发和布局的基本依据，是制定产业政策、财政政策、区域发展政策的基本依据。
编制主体功能区规划要以科学发展观为指导，按照“314”总体部署的要求，全局性、前瞻性地谋划全市人口和经济空间布局，发挥综合政策引导作用，推动形成主体功能定位清晰，人口、经济、资源环境相协调，公共服务和人民生活水平差距不断缩小的全面可持续发展格局，为加快建设长江上游地区的经济中心、西部地区的重要增长极和统筹城乡发展的直辖市提供科学发展的空间开发格局。
编制主体功能区规划要坚持以下四项原则：一是坚持科学发展。科学评价国土空间状况，注重把握发展规律，促进转变发展方式，坚持以人为本，科学谋划全市经济布局、人口分布和资源环境开发强度。二是坚持城乡统筹。坚持城乡统筹发展理念，实现城乡一体规划，促进城乡经济社会协调发展，积极引导农村人口随工业化、城镇化进程有序转移，逐步缩小城乡差距。三是坚持集约开发。引导产业相对集聚发展、人口相对集中居住，节约用地，保护耕地。促进产业向开发区和园区集中，人口在主城、区县城、小城镇三级城镇合理分布。四是坚持共建共享。保护和调动各类主体功能区城乡人民的建设开发积极性，注重协调其基本公共服务逐步均等化，注重不断增加城乡人民收入，更多地分享发展成果。
编制主体功能区规划，要妥善处理好以下关系：一是开发与保护的关系。既要大力推动符合主体功能定位、资源环境承载能力适应的工业化、城镇化进程，又要限制或禁止不符合主体功能定位的开发建设活动。二是各类主体功能区之间的关系。重点开发区域要积极承接国际和东部地区产业转移，增强产业和人口承载力。优化开发区域要注重优化结构和布局，注重提升竞争力。对各类主体功能区分类指导，区别对待，通过产业政策、土地政策、财政转移支付政策等实现共赢。三是主体功能与其他功能的关系。突出主体功能的同时不排斥其他适应性功能。优化和重点开发区域其中也有生态空间、农业空间等；限制开发区域也可以发展资源环境可承载的特色产业。四是规划与政策的关系。要强化政策综合配套，通过制定完善主体功能区政策体系，推动规划实施和主体功能区的形成。五是政府与市场的关系。政府在根据主体功能区的定位合理配置公共资源的同时，要充分发挥市场配置资源的基础性作用，引导市场主体的行为符合主体功能区开发建设的要求。
二、编制主体功能区规划的基本任务
主体功能区规划由国家级和市级两级构成，市以下不再编制。规划期至2020年。我市编制主体功能区规划的主要任务是：
（一）分析评价国土空间。按照全国统一的技术规程，结合市情建立主体功能区划分指标体系和技术路线，综合分析评价全市国土空间，为确定主体功能区提供基础依据。一是资源环境承载能力。即区域的资源条件和环境容量能承载的经济规模和人口规模，包括水、土地等资源的丰裕程度，水和大气等环境容量，水土流失、石漠化等生态敏感性，生物多样性和水源涵养等生态重要性，地质、气候等自然灾害频发程度等。二是现有开发密度。即区域的工业化、城镇化程度，包括土地、水资源开发强度等。三是发展潜力。包括经济社会发展基础、科技教育水平、区位条件、历史和民族等地缘因素，以及全市及区县（自治县）的战略取向等。
（二）确定主体功能区。在分析评价基础上，根据人口居住、交通和产业发展等的空间需求以及对未来国土空间变动的分析，确定各类主体功能区的数量、位置和范围，并明确各个主体功能区的定位、发展方向、开发时序、管制原则等。已纳入国家主体功能区规划的区域确定为相同类型的主体功能区，保证数量、位置和范围的一致性。市级确定主体功能区，原则上以行政区为基本单元。
（三）制定实施配套政策。围绕主体功能区定位，制定实施配套的政策体系。属于国家层面的要积极争取落实，属于市级层面的要合理制定并注重二者的有机整合，形成合力。
财政政策。对接国家基本公共服务均等化和主体功能区政策，积极争取中央财政支持。完善市级财政转移支付制度。与国家同步建立对限制和禁止开发区域公共服务和资源有偿使用、生态环境的补偿机制。
投资政策。对接国家投资政策，实行差别化的投资政策。政府投资重点支持限制和禁止开发区域公共服务设施建设、生态建设和环境保护，支持重点开发区域基础设施建设。综合运用建设用地、金融等手段，引导市场主体按各类主体功能区科学投资。
产业政策。制定实施不同主体功能区的产业指导目录及措施，引导优化开发区域提升产业结构层次和竞争力；引导重点开发区域加强产业配套能力建设，增强吸纳产业转移和自主创新能力；引导限制开发区域发展特色产业，限制发展不符合主体功能定位的产业。
土地政策。依据土地利用总体规划，实行差别化的土地利用政策。对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制，适当扩大重点开发区域建设用地供给，科学合理确定限制和禁止开发区域的土地用途，严禁改变生态用地性质。
人口管理政策。按照主体功能定位调控人口总量，引导人口有序流动。鼓励优化和重点开发区域吸纳随产业转移的人口落户；引导限制和禁止开发区域的人口实现就业有序转移。
环境保护政策。实施不同主体功能区分类管理的环境保护政策。优化开发区域要实行更严格的污染物排放和环保标准，大幅度减少污染排放；重点开发区域要保持环境承载能力，做到增产减污；限制开发区域要坚持保护优先，确保生态功能的恢复和保育；禁止开发区域要依法严格保护。
绩效评价考核。实行不同主体功能区差别化的绩效评价和考核机制，结合建设统筹城乡综合配套改革试验区的考核要求，形成一套科学有效的考核办法。
（四）协调规划关系。充分发挥主体功能区规划的战略性、基础性、约束性作用，逐步建立起以主体功能区规划为基础，以国民经济和社会发展规划为依据，以城乡规划和土地规划为支撑，定位清晰、功能互补的规划体系。主体功能区规划的编制，要以其他相关规划为参考，同时要为编制其他相关规划提出方向性、指导性和约束性的要求。主体功能区规划要统筹区域内经济布局、社会事业、人口分布、城镇发展大的格局，为全市国土空间战略开发划出一个基本框架，为编制实施城乡规划、土地规划等提供依据。
三、编制主体功能区规划的工作要求
（一）规划编制进度。2007年6―12月基本完成全市国土空间综合分析评价，初步确定主体功能区划分方案；2008年1―6月成立专家咨询委员会，完成各类配套政策和绩效评价考核等专题研究，规划初稿征求意见，向全国主体功能区规划编制工作领导小组办公室汇报，与国家和相邻地区省级主体功能区规划进行衔接；7―12月根据衔接意见修改完善，进一步征求全市各方面的意见，向全国主体功能区规划编制工作领导小组办公室征求意见，形成规划送审稿，报市政府审议。
（二）加强领导明确责任。市主体功能区规划编制工作领导小组负责指导、协调规划编制中的有关问题，重大问题提请市政府研究决策。领导小组办公室牵头组织规划编制。市政府有关部门要按照职责分工，通力协作，密切配合，按时完成任务。各区县（自治县）要积极支持和配合规划编制工作。规划编制经费，纳入市级财政预算。
（三）提高规划编制的科学性。坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的方针。夯实规划工作基础，建立完整的基础数据库。加强规划的专家咨询、论证和评估，充分发挥规划专家咨询委员会的作用。规范审定程序，市级主体功能区规划要保持与国家规划的衔接，市级各类涉及空间布局的规划，要主动与市主体功能区规划编制工作领导小组办公室衔接。
（四）注重宣传引导。坚持正确舆论导向，通过报刊、广播电视、网络等多种形式和渠道宣传编制主体功能区规划的重要性和必要性，形成有利于推动主体功能区建设的良好社会氛围。
二○○八年一月十八日
