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关于印发阜阳市行政机关制定规范性文件指导规则的通知
各县、市、区人民政府，开发区管委会，市政府有关部门：
经市政府同意，现将《阜阳市行政机关制定规范性文件指导规则》印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。
二○○七年十一月三十日
阜阳市行政机关制定规范性文件指导规则
第一章总则
第一条为加强行政规范性文件管理，规范我市行政机关规范性文件制定工作，保证规范性文件质量，维护法制统一，根据有关法律、法规规定及《阜阳市行政机关规范性文件制定程序和备案规定》（以下简称《规定》），结合我市实际，制定本规则。
第二条市政府各部门制定、修改或废止规范性文件，应当遵守本规则。
各县市区政府及各乡镇政府制定、修改或废止规范性文件，参照本规则执行。
第三条本规则所称的规范性文件，是指政府及其职能部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，根据法律、法规、规章和上级行政机关的命令、决定，依据法定职权和程序制定并公开发布的，涉及公民、法人和其他组织的权利、义务，在一定时期内反复适用，在所管辖区域内具有普遍约束力的文件。
规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。市政府、各县市区政府以及各乡镇政府以自己名义发布的规范性文件为政府规范性文件；县级以上政府职能部门、法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下简称部门）以自己名义发布的规范性文件为部门规范性文件。
第四条制定规范性文件，应当遵循《中华人民共和国立法法》确定的基本原则，符合宪法、法律、法规和其他上位法的规定。
第五条制定（包括修改与废止，下同）规范性文件应当坚持有利于促进社会与经济发展，有利于保护行政管理相对人的合法权益，有利于促进依法行政，有利于转变政府职能与提高行政效能的原则。
第六条制定规范性文件或者转发上级机关的规范性文件时，应当对现行的规范性文件有关规定进行清理。需要对现行规定作出修改或者予以废止的，应当同时作出修改或者予以废止。
第七条行政机关应当及时处理公民、法人或其他组织对规范性文件的投诉或者异议，并将处理结果书面答复投诉人或异议人。
第二章规范性文件制定机关
第八条行政机关在拟定规范性文件时应确认以下事项：
（一）本机关是否有权制定规范性文件；
（二）拟规范的工作是否全部属于本机关的法定职责范围。
第九条临时性机构、部门的内设机构以及为完成某项专门任务而设立的议事协调机构不得制定和发布规范性文件。上述机构如需要就本机构管理或者协调的事项制定和发布规范性文件的，可以在组织起草后提请主管部门或者政府制定和发布。
第十条政府职能部门管理的二级机构（含派出机构及具有管理职能的事业单位）认为需要就本机构管理的事项制定和发布规范性文件的，可以在组织起草之后提请其主管部门制定和发布。
法律、法规和规章授权组织可以在法律、法规和规章授权的范围内制定和发布规范性文件。
第十一条拟制定的规范性文件涉及其他业务主管部门管理的事务，并且需经过该主管部门同意的，应当与该主管部门联合制定和发布。
拟制定的规范性文件涉及的主管部门较多的，应当提请同级政府协调后联合发布或者以政府名义发布。
第十二条各级政府及其工作部门不得转发法律、法规、规章。
第十三条属于行业协会、群众自治组织等职责范围的事项，行政机关不得制定规范性文件。
第三章规范性文件内容
第十四条有下列情形之一时，行政机关因履行法定职责的需要，可以制定和发布相关的规范性文件：
（一）相关法律、法规、规章和国家政策对某一方面的行政工作尚未做出明确规定的；
（二）相关法律、法规、规章和国家政策对某一方面的行政工作虽有规定，但规定不具体，不便操作的；
（三）相关法律、法规、规章和国家政策明确授权本机关或者包括本机关在内的行政机关制定相关的规范性文件的。
第十五条为实施法律、法规、规章和国家政策制定的规范性文件不得突破相关法律、法规、规章和国家政策规定的内容。
第十六条法律、法规、规章和国家政策对某项行政工作未作出具体规定，行政机关制定规范性文件时，其内容应当符合下列要求：
（一）符合国家基本法制精神；
（二）符合国家既定的方针政策；
（三）有利于促进地方经济和社会发展。
第十七条行政机关不得在规范性文件中设定下列事项：
（一）行政许可事项；
（二）行政处罚事项；
（三）行政强制措施；
（四）行政收费事项；
（五）其他应当由法律、法规、规章或者上级行政机关规定的事项。
第十八条没有法律、法规和规章的规定，规范性文件不得限制公民、法人和其他组织的合法权益和自由，也不得为其设定新的财产和行为义务。
第十九条行政机关为规范行使行政权力的程序所制定的规范性文件，不得违反法律、法规、规章和国家政策的规定。
第二十条规范性文件的内容应当避免简单重复法律、法规、规章以及上级文件的规定。
因上下文衔接需要时，可以采用指引的方式加以规定，也可以转述法律、法规、规章及上级文件的部分内容。
采用指引方式规定的，应当将法律、法规、规章及上级文件的相关规定作为该规范性文件的附件附后。
第四章规范性文件依据
第二十一条规范性文件的不同依据之间不一致的，应当根据以下不同情况分别处理：
（一）法律、法规、规章之间的规定不一致的，以上位法的规定为依据；
（二）不同机关发布的规范性文件之间的有关规定不一致的，以上一级业务主管部门的规范性文件的规定为依据；
（三）作为制定文件依据的规范性文件规定同法律、法规的规定不一致的，以法律、法规的规定为依据；
（四）规章的规定同国务院发布的规范性文件有关规定不一致的，以国务院规范性文件的规定为依据；
（五）同一部门就相同事项作出的多个规定不一致的，以最新的规定为依据；
（六）上级部门的规范性文件与市政府规范性文件的规定不一致的，提请市政府决定后按有关规定处理。
第五章规范性文件制定程序
第二十二条制定规范性文件应当按照调研起草、征求意见、协调分歧、法律审核、审议决定、附署、签署、公布等程序进行。
因突发公共事件、保障公共安全和重大公共利益、执行上级行政机关的紧急命令和决定等情况，需要立即制定规范性文件的，经制定机关主要负责人批准，可以简化制定程序。
第二十三条行政机关应当制定规范性文件年度计划，并建立和完善规范性文件制定工作程序。
第二十四条起草规范性文件前，应当做好以下准备工作：
（一）拟订工作计划，落实工作机构及人员；
（二）研究相关数据和资料；
（三）收集和研究相关的法律、法规、规章及规范性文件的规定；
（四）收集国内地区有关资料。
第二十五条规范性文件涉及重大公共利益或公民、法人、其他组织重大利益的，制定机关认为拟定的规范性文件草案基本成熟后，应当组织科学性和可行性论证。
论证的主要项目包括：
（一）制定该规范性文件的必要性；
（二）本机关制定该规范性文件的法定职责依据；
（三）拟定的政策性规定的合法性；
（四）拟定的规定实施后的积极效果预测；
（五）拟定的规定实施后的消极效果评价及其对策；
（六）有效执行拟定的规定需要解决的问题；
（七）其他需要论证的事项。
第二十六条论证工作可以直接组织有关专业机构和专家进行，也可以委托有关专业机构进行。
论证的过程和结论应当充分反映在制定（起草）说明中。必要时，应形成专门的论证报告。
第二十七条规范性文件制定机关应当将比较成熟的规范性文件草案公开征求意见，并认真研究处理。
征求意见可以采取听证会、座谈会、互联网或在相关媒体上征求意见等多种方式。召开听证会可以参照立法听证的规定进行。召开座谈会应当做好记录。
在相关媒体上征求意见时，应当刊登拟制定文件的主要内容、征求意见的起止时间、联系人和电话等。
在互联网上征求意见的方式只能作为其他征求意见方式的补充，不能作为征求意见的唯一方式。
第二十八条征求有关专业机构和专家的意见时，应当将比较成熟的规范性文件草案发送到有关机构和专家本人，并就有关情况进行说明。
第二十九条规范性文件制定机关应当建立规范性文件起草与审查的集体讨论制度。
规范性文件须经政府常务会议或部门办公会议审议决定。
第三十条设有法制机构的单位，其规范性文件在呈部门主要负责人签发前，应当由其法制机构进行法律和技术审查；没有法制机构的单位，应当确定专人负责对规范性文件进行法律和技术审查。
第三十一条部门法制机构审核的内容应当包括：是否具有制定的必要性和可行性；是否超越制定机关法定职权；内容是否与法律、法规、规章和上级命令、决定相抵触；具体规定是否适当；是否与相关的规范性文件相衔接；是否征求相关部门和管理相对人的意见；是否对重大分歧意见进行协调；其他需要审核的内容。
部门法制机构的审核意见应当在起草说明中载明。
第三十二条规范性文件涉及其他部门职能的，起草单位应当征求有关部门的意见。规范性文件需要有关部门执行的，应当送有关部门会签。
第三十三条规范性文件制定机关应当在规范性文件公布前提请政府法制机构进行法律审查。
第三十四条规范性文件报送政府法制机构审查时，应当提交以下资料和信息：
（一）部门主要负责人签署的提请审查的函一份（载明提请法律审查文件的标题、发文字号）；
（二）规范性文件纸质文本及电子文本各一份；
（三）规范性文件的制定说明一份；
（四）本部门法制机构审查意见一份；
（五）制定规范性文件所依据的法律、法规、规章、国家政策、上级行政机关的命令和决定；
（六）公开征求意见、论证、协调分歧等有关材料；
（七）联系人的姓名及电话。
涉及其他行政机关管理职责的，还应当提交与其他行政机关协调情况的说明。
第三十五条规范性文件由制定机关负责报送审查。两个或两个以上的机关联合制定的，由主办机关负责报送。
第三十六条规范性文件的制定说明应当包括行政管理的现状、出台文件的必要性及文件的主要内容等。
同一单位不得重复发布内容相同的规范性文件。
第三十七条规范性文件应当规定该文件的具体实施日期，一般文件的实施日期应当规定在发布日期的30日之后。
需要提前实施的，应当在提请政府法制机构审查时特别予以说明。
有下列情形之一的，可以不受前款规定的限制：
（一）为实行优惠、救济等措施而制定的规范性文件；
（二）涉及税收、金融、外事等事项的规范性文件，国家的规定已规定了具体实施日期的，按国家的规定执行；
（三）因紧急事项而制定的规范性文件。
第三十八条规范性文件有效期自规范性文件发布之日起最长不超过5年，有效期届满，规范性文件的效力自动终止。制定部门认为需要继续实施的，应当在有效期届满前6个月对规范性文件实施情况进行评估，并根据评估情况，重新发布执行。
第三十九条起草单位代政府草拟的规范性文件，按《规定》执行。
政府法制机构对规范性文件的审查内容和程序及规范性文件的公布按照《规定》执行。
第四十条政府法制机构发现未按规定程序发布的规范性文件，应当责令发布机关收回已经印发的文件，并可以提请本级人民政府撤销该文件。
第四十一条起草单位收到政府法制机构的审查意见后，对审查意见有不同意见的，应当及时与政府法制机构沟通。
第六章规范性文件形式
第四十二条规范性文件的用语应当准确、简洁和通俗，使用文字和标点符号应当正确、规范，符合国家行政机关公文的行文格式。
第四十三条制定规范性文件，应当根据规范性文件的具体内容确定名称，可以使用“规定”、“办法”、“意见”、“决定”、“通知”、“规则”、“通告”等，但不得使用“法”、“条例”。
规范性文件的标题应当冠以制定机关名称。
第四十四条规范性文件印发形式包括以下六部分：
（一）发文字号。包括制定机关代字、年份、序号。两个或者两个以上机关联合发文的，标明主办机关发文字号；
（二）标题。“××政府或局委办关于印发《××××办法（即规范性文件正文名称）》的通知”；
（三）发文对象。各制定机关可根据规范性文件适用执行情况确定具体发文对象；
（四）告知事项。“《××××办法（即规范性文件正文名称）》×年×月×日已经政府常务会议或部门办公会议审议，现印发你们，请遵照执行。”；
（五）制定机关印章和印发日期；
（六）规范性文件名称及全文。
第四十五条规范性文件一般以条文的形式表述，也可以用段落形式表述。除内容复杂的外，不分章、节。
规范性文件结构层次序数，一般是第一层为“一”，第二层为“（一）”，第三层为“1”，第四层为“（1）”。
第四十六条规范性文件一般应当包括制定规范性文件的宗旨、执行机关、原则和适用范围等内容。
第四十七条制定文件的宗旨和依据放在该规范性文件的第一条，宗旨在前，依据在后。援引的依据应当使用全称，并注明发布机关、发文字号等内容。援引的依据较多的，可以只引用主要依据。
第四十八条规范性文件涉及的有关名词需要解释的，应当作出明确具体的解释。解释条款可以放在正文，也可以放在附件。
第四十九条规范性文件涉及法律责任内容的，应当有明确具体的指引，不得使用“违反本规定（办法）的，进行……处罚”的形式。
第五十条规范性文件原则上不宜规定行政处罚的内容。确实需要规定的，应当指明适用的具体法律、法规和规章及相关条款。
第七章附则
第五十一条本规则由市政府法制办公室负责解释。
第五十二条本规则自2008年1月1日起执行。
