发布文号: 吉土字[１９９９]８号
各市、州、县（市、区）土地管理局：
为了贯彻落实全国人大九届二次会议，省委七届二次全会精神，加快小城镇建设，促进县域经济发展，现将《关于深化小城镇土地使用制度改革促进县域发展意见》（试行）印发给你们，望结合本地实际，认真遵照执行。
吉林省土地管理局
一九九九年四月二十日
关于深化小城镇土地使用制度改革促进县域经济发展的意见（
试行）
为了认真贯彻落实全国人大九届二次会议、省委七届二次会议精神，进一步深化小城镇土地使用制度改革（以下简称地改），加速小城镇建设步伐，改善投资环境，促进县域经济发展，结合全省小城镇地改和建设发展实际，提出如下意见：
一、必须充分认识小城镇地改对促进会域经济发展的地位和作用。 “县域突破”是省委七届二次全会提出的经济发展“三大战略”之一，小城镇作为县域经济发展的重要支撑和依托，其大力发展是县域经济加速增长的关键。小城镇作为农村的社区中心，是连接城乡经济的桥梁和纽带，它具有促进地方经济协调发展的综合功能。小城镇相对广大农村具有一定的基础设施和优越的地理位置，相对大中城市具有丰富的原材料、能源和劳动力优势，是农村社会经济集聚和发展的中心，并对周围农村具有强大的经济辐射作用。小城镇直接受益于城市资金、技术、信息等经济发展效应的渗透和扩张。这就使得小城镇具有招商引资、集中发展乡镇企业和集市贸易，促进农业产业化、农村工业化和农村城市化、现代化发展的得天独厚的条件。因此，小城镇是县域经济发展的中心区，是生产要素的集散区，是周边经济发展的带动区，是新经济增长点发育的功能区，小城镇的发展在促进县域经济和加速城乡一体化进程中具有举足轻重的作用。
目前，我省有小城镇４４２个，其人口和土地面积占全省的近一半，但其经济总量在全省所占份额很小，主要原因是小城镇基础设施建设滞后，城市功能不完善，投资环境较差，难以适应农村经济发展的需要，而缺少建设资金已成为其发展的先导性制约。自１９９６年开展小城镇地改试点工作以来，小城镇收取土地出让金近４亿元，各地利用这些资金进行了基础设施建设和旧城改造，使小城镇面貌焕然一新，特别是“十强镇”变化更大，投资环境明显改善，招商引资渠道明显畅通。吸引资金２０多亿元，吸纳剩余劳动力近８万人，有效地带动了县城经济的全面发展。实践表明，推进小城镇地改，积累建设资金，已成为启动小城镇建设，发展县域经济的重要途径。然而，小城镇地改工作仍存在着不足，一是土地有偿使用的范围比较狭窄；二是土地有偿使用还不能按照市场机制充分体现土地资产收益；三是支持小城镇发展的政策措施还不配套。这些问题，在很大程度上影响了土地收益的有效发挥，抑制了小城镇建设和发展。这些问题有待于通过深化改革加以解决。
二、控制总量，盘活存量，集约合理持续利用小城镇土地资源。 小城镇各类建设用地要实行统一规划、合理布局、综合开发的方针。要实行小城镇建设、乡镇企业发展和自然村庄合并改造统盘考虑统一规划的“三位一体”改造发展模式。小城镇建设规划要和土地利用总体规划、基本农田保护区规划相衔接，各类专项用地规划应当符合土地利用总体规划。小城镇建设用地规模应当控制在土地利用总体规划确定的范围内，确需突破的要经原批准机关批准并调整土地利用总体规划。小城镇建设用地应本着“盘活存量、内涵发展”的原则，保护耕地，集约合理利用土地。同时要因地制宜，正确处理增量与存量的关系，满足经济发展对土地的需求。按照鼓励竞争的原则，确定土地供需比例，控制土地供应总量，制定合理的年度土地供应计划。
小城镇建设用地一方面应从完善基础设施，增强城镇功能，营造投资环境出发，促进招商引资和经济发展；另一方面也要按政策、法律办事，做到兼顾产业政策，依法用地。
进一步扩大土地有偿使用范围，除党政机关办公用地、军事用人、城镇基础设施用地、公益事业用地以及法律法规规定可以划拨使用土地外，一律实行土地有偿使用。
三、引入市场竞争机制，有效发挥国有土地资产效益。 小城镇多种经济成份竞相发展的客观要求，促进了投资主体的多元化，从而使小城镇的市场经济机制得到良好发挥。因此，在小城镇地改中，要充分运用市场竞争机制，全面开展有偿使用，大力推行招标、拍卖方式出让土地使用权，最大限度地发挥土地资产效益，为城镇建设积累大量资金。凡金融、商业、旅游、房地产、服务业用地，应主要以招标、拍卖方式供应土地。为使招标、拍卖土地使用权能够顺利实施，小城镇建设在规划管理上，在当地政府统一组织下，由规划部门对用地性质和具体建设要求提出意见，由土地行政主管部门代表政府通过竞价选择确定用地单位。
放开搞活土地使用权转让、出租、抵押和入股等二、三级市场，按照市场机制建立和完善小城镇土地市场体系，使土地资本在市场中流动和重组，活化土地资产和资本，通过价值规律实现土地资源的优化配置，促进县域经济的发展。
四、规范集体建设用地使用权入市行为，加强集体土地收益管理。 小城镇的集体建设用地所有权属于集体经济组织，集体经济组织具有占有、收益和处分的权力。集体土地使用权可以通过作价入股方式直接进入小城镇土地市场，集体建设用地使用权在法律法规规范范围内，可以按市场要求有偿流转。
小城镇的集体建设用地使用权改变用途或出租从事加工业、商业、建筑业、运输业和服务业等经营性行业的，土地利用现状已经改变，应当实行有偿使用，由镇土地管理机构代镇、村集体经济组织对其征收土地租金，用于村、镇建设。
小城镇的集体建设用地使用权转让给本集体经济组织内部成员的，土地所有权不变，土地收益由镇土地管理机构代镇、村集体经济组织征收；集体建设用地使用权转让给本集体经济组织以外的单位和个人的，除将所获土地收益上缴镇、村集体经济组织外，其土地所有权依法征为国有。属于有偿使用范围的，应当实行有偿使用。
小城镇的集体土地使用权抵押办法按国家有关规定办理。
小城镇的集体建设用地土地收益的征收办法，参照小城镇基准地价标准，由小城镇自行确定。集体建设用地土地收益主要用于村镇建设。
五、灵活处置土地资产，按市场供求确定地价。 小城镇可以根据国家产业政策、市场供求状况和本地经济发展实际，自行选择国有土地使用权出让、租赁、入股等有偿供应方式，地价、租金标准，也可以依据小城镇基准地价按市场供求确定。
对于经有关部门核定为出口创汇和高科技工业生产项目或对本地经济发展具有龙头作用和发展后劲，且财税实力比较突出的，可以优惠地价供应土地，也可以租赁方式供应土地。
对于投资兴办农、林、牧、渔业的生产项目，从建设用地审批手续批准之日起，免征土地有偿使用费十年。对于投资兴办畜牧业养殖生产项目用地，同时不破坏原有地形地貌，仍然保持原有耕作条件的，耕地开垦费和耕地占用税免征。
在国有企业改革中，有下列情况之一的，保留划拨用地方式五年后再实行有偿使用：（一）国有企业兼并国有企业或非国有企业以及国有企业合并，兼并或合并后的企业是国有工业生产企业的；（二）在国有企业兼并、合并中，被兼并的国有企业或国有企业合并的一方属于濒临破产的企业；（三）国有企业改造或改组为国有独资公司的。
乡镇企业因破产、兼并、联合等情形致使土地使用权发生转移的，其集体建设用地使用权可以转让或出租，其土地收益归土地所有者。
对“十强镇”和“十强镇”预备镇的国有土地有偿使用收益，除新增建设用地（指农用地转用，下同）收益的３０％上缴国家外，全部留镇用于开发建设。其他小城镇的土地收益，分配除上缴国家、省外，由市、县根据实际情况自行确定。
六、理顺关系，提高效率，为小城镇建设发展创造优质高效的服务环境。 在建设用地审批管理上，“十强镇”和“十强镇”预备镇的新增建设用地，由县（市、区）土地行政主管部门的派出机构（以下简称派出机构）会同镇政府制定农用地转用方案、征地方案、耕地占补平衡方案、土地供应方案，并直接报有批准权的人民政府审批；待用地方案批准后，向批准权以下的各级土地行政主管部门备案。具体建设项目用地的划拨、有偿供地手续由县（市、区）土地行政主管部门具体组织或监督实施。
对“十强镇”和“十强镇”预备镇利用存量建设用地的建设项目，由派出机构按照小城镇发展规划制定年度土地利用开发计划，直接报有批准权人民政府批准。批准后，由派出机构按建设项目组织实施，并将实施情况向县（市、区）土地管理部门备案。
在对“十强镇”和“十强镇”预备镇的土地使用权登记管理上，由派出机构直接报有登记管理权的人民政府土地行政主管部门办理，土地登记前的地籍调查、资产核定、报件的整理等前期工作由派出机构自行组织完成。
七、加强小城镇地改的组织领导。 深化小城镇地改，促进县域经济发展，必须加强对小城镇地改的组织领导。省土地行政主管部门负责指导全省小城镇地改的全面工作，协调省级相关部门，重点抓好“十强镇”的典型示范作用；市（州）土地行政主管部门负责指导县（市、区）小城镇地改工作，协调市（州）级相关部门，重点抓好“十强镇”的预备镇。也可以结合实际制定本地深化小城镇地改，促进县域经济发展的具体办法。
县（市、区）要成立以主管县（市、区）长为组长的地改领导小组，土地、财政、城建、规划等部门为小组成员，领导小组下设办公室，设在土地行政主管部门，负责小城镇地改的日常工作。
县（市、区）土地行政主管部门是小城镇地改具体实施者，要把小城镇地改作为土地管理的重点工作，指定专人负责。要制定符合本地实际的小城镇地改总体方案，切实做好规划、地籍调查和估价等基础工作，协调好财政、城建、规划等相关部门的关系。对小城镇土地管理机构实行垂直管理，并在“十强镇”和“十强镇”预备镇派驻土地管理分局，除正常业务工作外，行使本《意见》规定的土地管理职能。
要把小城镇地改列为各级土地行政主管部门和县（市、区）、镇两级党委、政府的目标责任制，做为考核年度工作业绩的重要内容。
