发布文号: 昆政通〔2001〕3号
各县（市）区人民政府，市属有关委、办、局：
为加快小城镇建设步伐，推动我市经济社会的发展，现将《关于加快昆明市小城镇建设的实施意见》印发给你们，请遵照执行。
附：《关于加快昆明市小城镇建设的实施意见》
二○○一年一月八日
关于加快昆明市小城镇建设的实施意见
改革开放以来，我市小城镇发展迅速，进一步加强了农村区域性经济文化中心的地位，一批具有地方特色和时代气息的小城镇迅速崛起，显示出强大的生命力。小城镇的发展，深刻地影响着农村的变化。当前，全省范围的城市经济结构和农业产业结构调整已进入一个新的时期，我市小城镇建设面临极好的机遇。为促进我市小城镇健康发展，根据《中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发〔2000〕11号）和《中共云南省委、云南省人民政府关于加快城镇建设的决定》（云发〔2000〕8号）的精神，结合昆明实际，提出以下实施意见。
一、进一步提高对发展小城镇重大战略意义的认识
（一）发展小城镇是农村经济和社会发展的客观要求。党的十五届三中全会指出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”，云南省委六届九次全会也指出：“小城镇建设是继农村家庭联产承包、乡镇企业后，农村经济发展的又一次飞跃”。发展小城镇，引导农村生产要素向小城镇取集，有利于加快小城镇的加工业和第三产业的发展，优化农村经济结构，为农村劳动力的转移创造条件。这对于解决我市当前农村富余劳动力的出路，增加农村收入，全面提高农业效益和农民的整体素质，促进农村经济发展有着极其重要的意义。
（二）发展小城镇有利于扩大要求，拉动经济增长。发展小城镇，可以有效地带动农村基础设施建设和房地产业的发展，扩大投资需求，吸引民间投资。可以明显提高农民消费的商品化程度，扩大对住宅、农产品、耐用消费品和服务业的需求。这既有利于缓解当前国内需求不足和农产品阶段性过剩的状况，又可以为整个工业和服务业的长远发展拓展新的空间。
（三）发展小城镇有利于提高农村的物质文化生活水平。城镇化是现代文明的重要标志。发展小城镇，使广大农民不离开土地就能够享受到城市文明的生活，有利于改变广大农民传统的生活方式和思想观念，提高农民的物质文化生活水平及人口素质，缩小城乡差别，实现城乡经济、社会的协调发展。目前我市一批乡镇企业和先富裕起来的农民有进入小城镇的强烈愿望和经济实力，加快我市小城镇发展的时机和条件已经成熟。各级党委、政府要充分认识发展小城镇的重要意义，统一思想，抓住机遇，有抓实干，促进我市小城镇的健康发展。
（四）发展小城镇有利于昆明城市体系的整体协调发展，加快城镇化进程。在昆明主城发展受土地资源、水资源等条件的严重制约，环境容量日趋饱和，发展空间极为有限的情况下，把小城镇作为我市城镇化的一个重要组成部分进行发展，符合昆明市情，可以减轻昆明主城供水、交通、环境、人口、经济等压力，缓解“城市病”，实现以城带乡，城乡一体化，城乡经济、社会、环境的协调发展，良性循环。
二、发展小城镇的指导思想、原则和目标
（一）指导思想
以邓小平理论和党的基本路线为指导，认真实践“三个代表”重要思想，抓住国家实施西部大开发的历史机遇，围绕建设“绿色经济强省”、“民族文化大省”和中国连接东南亚、南亚国际大通道的目标，统一规划，合理布局，分步实施，把小城镇建成功能合理区分、环境优美舒适、产业充满活力、各具特色、具有较强辐射力的农村区域性经济文化中心；形成以主城为中心，次级城市及小城镇相结合的城镇体系，提高城镇化水平，促进小城镇健康发展。
（二）发展原则
至积极稳妥，有序推进。发展小城镇不在于增加小城镇的数量，而在于优化农村经济结构，增强小城镇的功能，提高小城镇的质量，吸引农村人口和农村非农产业向小城镇集中。小城镇的发展要有计划、有重点地推进，坚持试点先行，典型引路，优先发展具有一定规模和基础条件较好的小城镇，不搞遍地开花和低水平分散建设。发展小城镇，必须新生客观规律，尊重农民意愿，量力而行。决不允许以小城镇建设为名，盲目攀比，乱集资、乱摊派，加重农民和企业负担。
至因地制宜，突出特色。充分考虑本地资源和环境条件，将自身独特的地貌环境、山水风光、民族建筑特色巧妙地融入小城镇建设中，提倡发展个性化小城镇。把继承和发展相结合，注重民族文化、历史文物、民风民俗、自然景观和人文景观的保护、利用，创造出既有地方民族特色，又有时代气息的社会主义新城镇。积极培育经济基础，大力发展特色产业。
至统筹兼顾，协调发展。发展小城镇，决不能削弱农业的基础地位，要利用小城镇连接城乡的区位优势，促进农村劳动力、资金、技术等生产要素的优化配置，推动一、二、三产业协调发展。坚持小城镇规划、建设、管理并重。坚持物质文明和精神文明一起抓，大力推进教育、科技、文化、卫生事业的发展。实施可持续发展战略，正确处理人口、资源和环境的关系，保护耕地，合理利用和节约土地资源、水资源和其它资源，注重保护和改善生态环境，做到经济效益、社会效益和生态效益的相互统一，实现经济、社会、人口、资源、环境的协调发展。
至改革开放，勇于创新。小城镇的建设和管理要按照建设社会主义市场经济体制的要求，深化改革，扩大开放。基础设施和公益事业的投资建设和管理，要朝多元化方向发展，大胆利用外资和民间资金。加快小城镇的土地制度、户籍制度和政府职能等方面的改革。走出一条在政府引导下，主要通过市场机制建设小城镇的路子。
（三）发展目标
近期目标。重点建设具有一定基础的中心镇，建设一批有地方民族风格和产业特色的小城镇。到2005年，全市新增建制镇30个，总数达80个，从事非农产业人口达到210万，城镇化水平达到45％左右。
中、远期目标。将安宁、宜良、嵩明三个次级城市发展成为中等城市，把部分城关镇发展成为带动能力更强的小城市，巩固已建成的重点小城镇。到2015年，全市从事非农产业人口达到250万，城镇化水平达到55％左右。把昆明建成在国际上有一定影响、布局合理、环境优美、服务上乘的旅游、商贸城市和中国西部居住环境与投资环境最好的城市。
三、搞好小城镇发展的布局与规划，突出自身特色
（一）小城镇的布局与规划要从战略的高度着眼，纳入全市国民经济和社会发展的年度计划和总体规划中。我市小城镇主要沿四条城镇带布局，即：（1）环滇池城镇带，包括西山区、官渡区、安宁市、晋宁县、呈贡县的城镇。（2）昆东城镇带，包括嵩明、寻甸、东川的城镇。（3）昆石城镇带，包括宜良、石林的城镇。（4）昆禄城镇带，包括富民、禄劝的城镇。将安宁、宜良、嵩明发展成三个次级城市乃至中等城市，加强县城和中心镇的建设并以此进一步带动一批小城镇快速成长。小城镇建设要分类指导，从2001年开始，用3一5年时间，重点建成一批聚集能力明显增强，有一定经济实力，有一定基础条件，有一定特色的小城镇。今年先启动官渡区官渡镇，西山区团结乡、厂口乡，东川区碧谷镇，安宁市八街镇、草铺镇，宜良县汤池镇、九乡乡，石林县西街口乡、北大村乡，嵩明县小街镇、杨桥乡，呈贡县斗南镇、马金铺乡，富民县者北乡，晋宁县晋城镇、宝峰乡，禄劝县茂山乡，寻甸县糖子镇、城关乡“20个明星小城镇建设工程”。
（二）小城镇发展规划的制定要树立超前意识，坚持高标准、高起点、突出特色。规划切忌贪大求洋，立足以人为本，科学求实。要根据自身的地貌环境、地域特色、文化传统与民族风情，形成以我为主，博采众长，兼收并蓄，自成一家的小城镇发展新路。基础设施和社会公益设施要一次规划到位，至少20年不落后。要重视生态环境保护，建设生态型小城镇，做到人口、资源、环境、经济、社会的协调发展，走可持续发展之路。
（三）功能定位要合理，实现一镇一品。要找准自身的特色产业，培育优势产业。农业产业条件较好的小城镇重点发展粮食、烤烟、蔬菜、花卉、畜禽、水产、林果等绿色经济和农副产品加工业；工矿企业较为集中的乡镇，要以工业和服务业为主导产业；外于交通要道，区位条件优越的乡镇，可重点发展仓储、运输业；具有区域性商贸中心地位的乡镇，要大力发展商贸业；风景秀丽、文化遗产丰富、民族聚集和地理形态独特等具有旅游资源优势的乡镇，可主要发展旅游业。建成一批农业开发型、工业主导型、交通枢纽型、商贸流通型和旅游休闲型等各具产业特色和民族特色的小城镇。
（四）搞好对小城镇建设规划的管理。要保证规划的权威性、严肃性和连续性，规划一旦制定通过就不能随意改动。随着小城镇的发展，对规划不适宜的地方可进行补充完善，但不能换一届政府改一次规划。任何领导人都无权批准违反规划的建设项目，对无视规划的违法违纪者，要依法查处。
四、积极培育小城镇的经济基础
（一）大力发展小城镇的优势产业，坚持以业兴镇，以市建镇。要把小城镇的发展与农业产业化紧密结合起来，积极培育龙头企业和农产品专业市场，建立市场体系和社会化服务体系，把良种供应、生产资料供应、饲料加工、农机维修、技术咨询服务，以及农产品收购、加工、储藏、调运、销售等产前、产中和产后的服务工作有机结合起来，形成小城镇的产业基础。发挥小城镇连接城市与农村的纽带作用，积极发展综合市场和工业品市场。利用小城镇的民族特色和风景名胜，发展旅游业及旅游产品加工业。要坚持对内对外开放，积极利用外商投资、国际组织贷款、沿海发达地区的资金和技术参与小城镇产业开发。
（二）引导乡镇企业向小城镇集中。改革土地的出让制度，降低企业进入小城镇的用地成本。完善基础设施建设，改善企业发展的环境条件。制定优惠政策鼓励乡镇工业向小城镇或工业小区集中。禁止发展污染环境和浪费资源的乡镇企业。加强对小城镇资源的科学管理，制定资源合理利用规划。
（三）大力发展非公有制经济。鼓励农民到小城镇发展加工业及餐饮、商贸、运输、社区服务等第三产业，积极引导私营经济投资建设小城镇的基础设施和公益事业。
（四）积极接纳城市的产业转移和辐射。抓住国有企业“退二进三”的机遇，把主城转移出的产业吸引到小城镇来。吸引工商企业到小城镇进行产品开发、商业连锁、商品批发等经营活动。鼓励商业保险机构到小城镇开展各种商业保险。
五、加强小城镇的基础设施建设与管理
（一）小城镇的基础设施要按未来远期的发展前景一次规划到位，分步进行实施。基础设施要配套，包括道路、供水、排水、供电、环卫、通讯、有线电话和互联网等。加强学校、医院、文化、体育、娱乐、农贸市场、园林绿化等公益设施建设。要充分重视并妥善处理小城镇建设和水资源、土地资源开发、利用、保护之间的关系。小城镇的绿地指标和人均绿地要明显高于大中城市。
（二）建立符合社会主义市场经济规律的小城镇基础设施投资建设体制。小城镇建设主要依靠自身力量，农民是小城镇建设的主体，县、乡镇两级政府是小城镇发展的推动力，要开阔思路，大胆创新，克服“等、靠、要”思想。小城镇建设要“两条腿走路”，政府主要进行规划和基础性开发，深度开发要通过制定优惠政策，公开招标，吸引国内外投资者投资建设。从“十五”开始，市财政列支小城镇建设的年度专项补助资金不得少于全市城维税总额的10％，做到专款专用。有关部门要进一步修订完善我市小城镇建设补助资金使用管理办法。征收的小城镇建设维护税要全额返还镇。有条件的县（市）区可设立建设开发公司集中使用资金，防止资金分散和各自为政。按“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，鼓励企业和个人投资基础设施建设。有收益的基础设施要按市场机制运营，有偿使用，使基础设施建设投资滚动发展。鼓励金融机构为小城镇建设提供中长期贷款。小城镇可以经合法批准的建设项目为抵押，申请抵押贷款。对基础设施建设贷款，地方财政可给予一定比例的贴息，也可设立小城镇建设信贷担保资金，为小城镇的基础设施建设贷款提供担保。
（三）强化对基础设施建设质量的管理。建立和健全规范，有序的有形建筑市场，所有建设项目都要严格实行公开招投标制、双合同制、资本金制和工程监理制，确保工程建设质量，确保公共财产和人民群众生命财产安全，确保基础设施发挥最大效益，为小城镇居民提供方便的生活条件和丰富的文化生活。严格实行选址审批、开工许可证和综合验收制度，杜绝乱建乱盖。
六、加快小城镇的土地利用与管理制度的改革
（一）土地资源配置方式由单一的行政性征用、出让向以市场配置为主转变。根据土地利用总体规划，由地方政府统一征用，进行公开拍卖。也可以依法实行土地的租赁使用，以减少投资者前期的资金投入。土地管理部门要对小城镇建设用地指标给予一定倾斜，并积极探索在小城镇规划区内，在严格执行统一规划的前提下，农村集体经济组织可以依法将集体所有的非农业建设用地的土地使用权，通过转让、出租、作价入股等方式直接进入小城镇土地市场。乡镇通过土地的征用和转让、出租等方式获得的收益，要全额用于小城镇建设，不得挪用。建立土地使用权的流转机制，可以根据建设需要调剂使用土地。
（二）结合小城镇发展，合理改造农民的宅基地。对进镇农户的旧宅基地，应适时置换出来，防止闲置浪费。要结合小城镇建设，在尊重农民意愿的前提下，逐步对分散的农村居民点进行搬迁改造，退宅还田。
（三）加强对土地利用的管理，注意节约土地，保护耕地。在县（市）区范围内保持耕地的总量动态平衡，土地规划与城建规划要紧密结合，建设项目都要在小城镇规划建设区内选址安排，不能借小城镇建设滥占乱用耕地，给农业发展留下后患。要充分利用好现有土地的存量资源，能不占用耕地的尽量不占用。列为20个明星小城镇建设的，可先征规划用地总量的三分之一作为启动用地，集中建新村，5年内退宅还田，实现耕地总量平衡。
七、全面推进小城镇户籍制度的改革
改革小城镇户籍制度，鼓励农村人口到小城镇定居和务工经商。除五华区、盘龙区，以及官渡区和西山区纳入昆明主城管理的部分乡镇外，只要在小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇，不得实行歧视政策。对进镇落户的农民，根据本人意愿，可以保留其承包土地的经营权。农村集体经济组织要严格承包合同管理，防止进镇农民的耕地撂荒和非法改变用途。在小城镇兴办产业的投资者，可从当地实际出发，根据资金投入量和纳税额安排投资者及其家属的城镇户口。小城镇急需的专业人才，可优先安排城镇户口。对此，公安户政部门要牵头制定与新的户籍制度改革相适应的小城镇户籍管理办法。对户口迁入小城镇的人员，不得对其收取城镇增容费或其它类似费用。
八、完善小城镇政府的经济和社会职能，积极发展社会服务机构
（一）增强小城镇政府的调控能力。要充分尊重乡镇政府的自主权，按照“一级政府，一级财政，一级帐户”的要求，在一些具备条件的乡镇，设立独立的一级财税机构和镇级金库。从有利于小城镇发展的角度出发，逐步建立稳定、规范的分税制财政体制。对尚不具备实行分税制条件的小城镇，要在协调县（市）区、镇两级财政关系的基础上，合理确定小城镇的收支基数。对已确定的明星小城镇，在实行分税制财政体制之前，其地方财政超收部分的全部或大部分留于镇级财政。
（二）转变小城镇政府的职能，建设“精干、高效”的小城镇政府。镇政府要及时转变职能，适应小城镇建设发展的需要，建立精干、高效的管理体制。镇政府主要负责公共行政和社会公益事业的管理，创造良好的投资环境和社会环境，要避免包揽具体经济事务。在规定的机构编制限额内，镇政府可根据实际需要设置机构和配备人员，不求上下对口，下决心精简财政供养人员。基层政府的当务之急就是要在本土上培养造就一支高素质的与小城镇规划、建设、管理相适应的专业干部队伍。
（三）建立与小城镇管理相关的社会服务机构。随着小城镇政府职能的转变，许多小城镇的社会工作需要相应的社会机构来做。要成立一些中介服务和社区服务机构，从事环境卫生、社会治安、园林绿化和社区服务等方面的工作。
九、加强小城镇的民主法制建设和精神文明建设
（一）加强小城镇的精神文明建设，建立良好的社会秩序。加强党的路线、方针、政策的宣传，以各种方式组织群众学习科学文化知识，教育群众移风易俗，大力提高居民的文化素质和道德水平，培养居民的现代文明意识。大力整顿镇容镇貌，搞好绿化美化工作，树立小城镇良好的形象。
（二）加强小城镇的立法和执法，以健全的法律、法规和规章制度进行管理。在促进小城镇的经济、社会和文化发展的同时，加强小城镇的民主法制建设和依法治镇工作，搞好法制宣传教育活动，加强社会治安，消除各种不安定的社会因素，让小城镇居民安居乐业。
十、加强各级政府对小城镇发展的领导
各县（市）区、乡镇政府要成立由主管领导挂帅、各有关部门负责人参加的小城镇建设领导小组并常设办事机构，形成合力。领导小组的主要职责是认真研究、统一制定促进小城镇健康发展的有关政策，确定本地区的发展思路和目标，协调解决小城镇发展中的各种矛盾，审定发展规划和措施。各级政府及组织人事部门要大胆培养和选拔任用在小城镇建设方面思想解放、观念创新、意识超前的各类人才。县（市）区分管领导和乡镇领导要加强对小城镇规划、建设、管理方面的指导，把小城镇的发展纳入各级政府的经济、社会发展计划。对分管小城镇建设的县（市）区领导和乡镇长、乡镇党委书记等乡镇领导要组织有关的专业轮训考评，提高其驾驭小城镇建设的领导能力；建立关于小城镇发展的任期目标责任制和相应的考评办法。
