四、宪法的内容

　　在现今世界上，宪法的内容五花八门，相互差别极大。有些宪法主要是实在法文本；另一些宪法则充斥着情绪的记录、信仰的告白或理想的宣示（如斗争历史、政治目标、任务和路线、经济或社会政策），甚至成了无所不包的大杂烩。有些宪法不足十条，有些宪法动辄数百条。

　　宪法究竟应该规定什么？不同人有不同意见，某人若要为此确立标准，必会遭受傲慢之讥。但Wheare还是接受了马歇尔的观点。他认为，宪法若要能够为人的心灵所拥抱，为公众所了解，就只应勾画若干大纲和规定重要事项，“限于最低限度的实在法规则。”（页32）理想的宪法形式的最重要特征是：它应尽可能短。但宪法是为解决问题而制定的，它不能为了短而短。Wheare认为，要拥有一部形式上理想的宪法，制宪者需要探讨：对待决问题而言，哪些是真正必需、不可避免、不可省略的最低限度的事项？那些是会令制宪者后悔的、可有可无的事项？

　　Wheare具体讨论了各类宪法的内容。他认为，总体上，单一宪法要比联邦宪法简单短小一些。因为在国家结构部分，前者只需大体规定立法、行政和司法的结构和关系，以及这些机关和整个共同体的关系。联邦宪法却需要划分国家整体和其构成部分的权力范围，要对一切立法机关设定限制，确保宪法相对于一切立法机关的至上性。宪法规定联邦制的方式主要有三种模式：其一是列举专有权和剩余专有权模式；其二是列举专有权和列举专有权模式；其三是列举共辖权模式。美国宪法属于第一模式，全国政府的事权以列举方式来排他地确定，州政府的事权以剩余权方式来排他地确定；加拿大宪法总体上也属于第一模式，但其结构和美国相反，省政府的事权以列举方式来排他地确定，全国政府的事权则以剩余权方式来排他地确定。不同的是，加拿大宪法还列举了联邦和省可共同立法的事项。印度宪法关于全国政府、州政府的排他事权都采用列举式，另外，它还有一幅关于联邦和州皆可立法的事项表。在共辖权事项上，若联邦和州或省冲突，通常是联邦立法要压倒各州和省的立法。关于宪法规定联邦制的方式，Wheare强调三点：其一，从法律技术上来说，设立两幅以上事权列表的宪法，会带来很多复杂的问题，因为，语言的含义是宽泛而模糊的，当事权列表过多时，某特别事项究竟应该归入哪类事权列表的哪项名目之下，通常会发生争议，尽管只有一副事项列表的联邦宪法也会有此种争议，但后一情形下的争议显然要比前者少很多；有鉴于此，Wheare建议，“在为联邦国家起草宪法时，最好的做法是只设置一幅事项列表。”（页35）其二，也许由中央立法机关来规范未来的发展，可能会有很多好处，但经验表明，设计联邦制的各州或各省，宁愿明确规定和限制它们交由中央政府立法的事项，它们不愿给与联邦太多的自由裁量权；在很多情况下，除非剩余权归各州或各省所保留，联邦就不能成立；有时，除非在排他事权的列表之外，另设共辖事项列表，联邦可能也无法成立。最后，Wheare提出了一项耐人寻味的建议：“宪法起草者必须衡量，在这些复杂且烦人的条文上建立联邦制的弊害和根本不采纳联邦制的弊害。”（页35）我国是单一制宪法，这最明显的体现就是：我国立法法对全国人大及其常委会的立法权的规定，在采用列举式的同时，又规定了兜底条款，地方立法只限于三种情况：一是执行法律和行政法规的规定；二是属于地方性事务；三是全国人大及其常委会的专有的列举事权之外的、尚未制定法律或行政法规的事项。地方可就地方性事务立法的情形，体现了一定程度的地方分权，但全国人大及国务院认为必要，似乎完全可以就这些事项立法，而且地方立法不得与之抵触。