其次，就现实来看，尽管我国人大制度建设取得了令人瞩目的成就，但它与宪政建设和政治文明的要求，特别是与广大人民群众的期待还存在相当大的距离。党的十六大提出了转变执政方式，加强权力制约，推进政治文明的主张。十六大报告还指出：“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志。”在今年的修宪中，“三个代表”重要思想、政治文明、国家重视和保障人权、保护公民的私有财产权等载入宪法，标志着中国的宪政建设和政治文明建设进入了一个新的历史高点，但我们的人大制度还不能完全适应建设宪政国家及政治文明的要求，在具体的工作环节和程序中还存在诸多的不足，这里我简要地举些事例说明：

　　1、我们先看选举环节，这是人大制度建立的逻辑前提，这个环节先天不足。我概括我们的人大选举是“抓举”和“挺举”的结合，没有的领导的“抓”和组织的“挺”，你个人想独立参选并想当选几乎不可能。这样的选举固然保证了选举的正常进行，稳定性很强，但民主性、公开性和竞争性比较差；不是说不要组织领导，但我们太强调组织安排，在代表候选人的提名环节只顾代表的先进性、广泛性，忽略了代表应有的政治素养；强调和偏好政党团体提名方式，对选民或代表联名提名的候选人另眼相看，甚至做工作干扰排斥；否定竞选的意义；直接选举的层面长期停留在较底层次，没有随着国家政治经济文化水平的提高和人民群众民主政治意识的觉醒而相应提高，在世界各国尤其是大国，像我们这样直接选举只停留在县级人大的绝无仅有，连印度那样的经济落后于我国，地区差异、贫困人口、宗教冲突和种族矛盾比我们严重得多的国家，在立国之初就是国会代表全国直选。在今天国际社会关于中、印两国发展前景的预测分析中，有一种观点认为印度现有的直选制度对其国家发展可能具有更为深远的优势。这是值得我们深思的。由于选举环节存在的问题，一方面使选民或代表对选举失去兴趣，另一方面选出的代表相当部分政治素质、文化素质和参政议政能力同代表本身要求所担负的职责不相适应。问题的关键不是没有好的代表人选，而是没有好的代表脱颖而出的选举产生机制。而现行机制的缺陷说到底还是与主流政治理念的不和谐有关系。我们一方面承认人民群众是历史的创造者，选举是人民群众行使管理国家权力的主要政治途径，但另一方面多少又存在对真正兑现民主的疑虑和担心。所以，人们看到的是选举组织大张旗鼓地组织选举活动，官方媒体大肆宣传行使选举权利的重大意义，但大部分选民对选举并不感兴趣，大多数候选人对选举没有热情，想通过选民提名而不被组织看好的候选人对自己没有信心，选民对最终当选者不信任，当选者对当选产生不了神圣的使命感。

　　2、再看选完以后的活动情况。我们代表主要是业余代表（有的称兼职代表），专职代表仅限于人大常委会组成人员（但也不是全部委员，只是所谓驻会委员），很显然，代表人民行使国家权力这一神圣的工作居然是业余的、兼职的，这在世界各国也是罕见的，这种中国特色不是我们的优势，因为人大代表的职务所要求的特殊素质在兼职代表制下不能保障：首先，兼职代表制影响了代表参政议政执政的热情，降低了人大的权能，损害了人大的权威。兼职代表行使职权没有固定报酬，只有少量的开会或活动补助。其工资主要来源于本职工作，没有了物质保障，必然影响代表积极主动行使职权；兼职代表大多数只能在开会前或开会中熟悉法律草案或其他议案，很难保证所表决事项的科学性。由于许多代表在自己本职工作岗位上有着十分重要的地位，不少还是党政官员，其主要精力势必放在本职工作上而无瑕兼顾人大代表工作；由于兼职代表无暇掌握政治信息，平时很少对其它国家机关行使批评建议权。

　　3、在兼职代表制的情况下，现实给予他们履行代表职务的物质条件、制度环境、保障措施相当不够。一是会期过短。二是代表数量过多。说到会期问题，由于我们的代表以兼职为主，这决定了代表机关不能开太长的会。与世界各国议会会期相比，我国全国人大会期最短（比如说芬兰议会会期为4个月，日本、希腊为5个月，奥地利、法国、英国为6个月，德国为25周，美国约9个月，印度国会每年也不少于4个月），每年举行一次会议，每次十多天。我作了一个统计：比如我国全国人大近3000名代表（本届是2987名），每年开会一次，每次会期17天左右，除去两个周末（四天），还有13天。按照每天开会8小时，一次会期共6240分钟，如果每个代表要发言，平均只有2.1分钟，再除去大会的报告时间，剩下的时间不到2分钟，可以说几乎没有代表有充分的发言表达意见的时间。只能通过会议简报才能沟通。真正的发言机会是在代表团会议，但这不是真正能进行辩论和表决的议会，这样的会议的情形是领导发言多、基层代表发言少；肯定成绩多，批评建议少；谈本职工作多，议全局大事少；空话套话多，切中要害少；泛泛而谈多，突出重点少。这样的议事效果不可能好到那里去。全国人大常委会会议一般每年举行6次，每两个月举行一次，每次4天左右，全年加在一起也不到30天，而地方各级人大会议会期则更短（甚至有的地方还缩短会议的日期，名之曰提高会议效率、减少会议开支）。由于会期短，加之会议议程又十分繁多，大多数代表均没有在大会发言的机会，加上代表又大多来自生产、工作一线，有的对法律案或决议案中的概念还未来得及理解，就要投票表决，很难避免草率；关于代表数量过多问题。我这里也有个统计数字：我国全国到地方各级人大代表320万人，全国人大代表近3000人，居世界各国议会议员之最。地方的也是人员庞大，如上海市第十二届（本届）人民代表大会就有人大代表860人，比美国参众两院议员之和535名还多出300多人。国外政治学家早就分析过，一个国家国会议员的理想规模是总人口的开立方，这个定理被誉为可获得政治学领域的诺贝尔奖。按照这个定理，我们全国人大规模大约在1100人左右。我们看到，代表过多给会议组织工作带来了难题。最突出的是，由于代表多，根本不可能用全体会议审议议案，只能采取代表团和小组会议的形式来审议议案。从而影响代表广泛、直接地交流，决策的民意基础不够充分；最后是会后的代表活动流于形式。会议结束后代表奔赴各自的工作岗位，无暇顾及代表的工作，也很难获悉比普通民众更多的政治信息（缺乏平台，既无经费来源，也无秘书助手帮助和办公条件，更何况还没有时间），对被监督主体（政府、两院）的大量决策、执行及其效果几乎没有比民众更多的了解渠道。即使是组织代表开展视察或代表个人持证检查工作，也是数量既少，浮于表面，代表对选区或选举单位的情况接触面很少。甚至有的代表除了参加大会以外，以工作繁忙为由，几乎不参加闭会期间的代表活动，有的代表在一届任期内几乎没有发表过什么具有建设性或实质内容的意见和建议。由于代表活动机会太少，代表如何联系选民流于形式，代表尤其是间接选举的代表很少向他们的选举单位汇报自己的工作和人大会议的情况，选民或选举单位也就无法有效监督他们履行职务。现实中没有一个代表因为参政议政水平不足而被罢免的事例，只有因触犯刑律受到法律追究被罢免的例子，这很能说明问题。所以，上述这些不足使得人大的立法质量还不高（有人称立法是立了别人的法，因为大部分是抄袭国家和别的地方的法律法规），监督比较薄弱是必然现象（有人说“坐着车子转，隔着玻璃看，问题当作希望谈，临走拍着肩膀说‘继续努力好好干’”。）