三、规范具体行政行为与规范抽象行政行为的关系

　　《行政程序法》是否应同时规范具体行政行为和抽象行政行为，各国有不同的模式：美国《行政程序法》主要有三部分：一为制定规章（抽象行政行为）程序；二为行政裁决（具体行政行为）程序；三为司法审查（相当于我国的行政诉讼）程序。德国《行政程序法》主要规定行政行为（相当于我国的具体行政行为）、行政合同和行政救济（主要指行政诉讼）的程序，而没有规定规章制定一类抽象行政行为的程序。日本《行政程序法》主要规定行政处分（应申请的处分和不利益处分，相当于我国的具体行政行为），以及行政指导的程序，也没有规定规章制定一类抽象行政行为的程序。葡萄牙等一些欧洲国家的《行政程序法》则既规定行政处分（相当于我国的具体行政行为）程序，又规定规章制定、计划制定等抽象行政行为的程序，还规定了行政合同、行政指导及行政复议等的行政程序。我国台湾、澳门地区的《行政程序法》亦采取此种模式7.

　　我们现在制定《行政程序法》应采取什么模式，要不要规定抽象行政行为的程序。在我国，抽象行政行为包括行政立法行为（制定行政法规和规章的行为）与发布其他规范性文件的行为。对于行政立法行为，我国现已有《立法法》和国务院发布的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》对其程序作了较详细的规定8；而对于行政机关发布其他规范性文件的行为（这类行为在数量上大大超过行政立法行为），目前尚无统一的法律或法规加以规范。对此，行政程序法典应如何处理，立法者可以有四种选择：其一，在统一程序法典里不规定任何抽象行政行为程序，行政立法仍适用现行法律，法规规定的程序，发布其他规范性文件行为则另制定专门单行程序法规范；其二，在统一程序法典里不规定行政立法程序，行政立法仍适用现行法律，法规规定的程序，但对现在仍无程序法规范的发布其他规范性文件的行为则设专节予以规定；其三，在行政程序法典里对抽象行政行为程序予以统一规范，现行法律，法规规定的程序可继续适用的，在法典里予以重新规定；现行法律，法规规定的程序不宜继续适用的或现行法律，法规没有规定而应该规定的程序，法典对之作出新的规定，今后抽象行政行为的程序一律以法典为准；其四，在行政程序法典里对抽象行政行为程序予以统一规范，但现行法律，法规规定的行政立法程序可继续适用，行政立法既遵守统一程序法典规定的抽象行政行为程序的一般原则，又遵守《立法法》和两个行政法规规定的行政立法具体程序规则，至于对现行法律、法规尚未规范的发布其他规范性文件的行为，法典则应予以较具体的规定。笔者主张最后一种，即第四种方案，因为这样做既有利于保障法制统一，又不致使行政程序法典过于庞大，还有利于保障现行法制的一定的稳定性。

　　四、规范外部行政行为与规范内部行政行为的关系

　　许多学者认为，行政法是调整行政主体与行政相对人关系，即外部行政关系的法律规范系统，故行政程序法只调整、规范外部行政行为的程序，而不调整、规范内部行政行为的程序9.但是，我们考察国外、境外的行政程序法律文件，发现实际情况并非如此，不要说大多数国家和地区存在着调整和规范内部行政行为程序的单行法律、法规，就是一些国家和地区的行政程序法典，同样也有规定内部行政行为程序内容的，如奥地利、意大利、西班牙、葡萄牙等10.笔者主张我国现在正制定的《行政程序法》在规范外部行政行为程序的同时，应适当规范（当然不是全面规范）内部行政行为的程序。之所以作此主张，理由如次：其一，有些内部行政行为虽然不直接影响行政相对人的权益，但间接影响其权益，有时甚至影响甚巨，如授权、委托、代理、公务协助等。因此，《行政程序法》对这类内部行政行为应与外部行政行为一道规范；其二，有些内部行政行为虽然不影响行政相对人的权益，但对公务员或其他公职人员的权益影响甚巨，如行政处分，包括对其人身权、财产权进行一定限制，以及开除公职等，对这类内部行政行为，《行政程序法》应规定最低限度的程序制约，如要求遵守正当程序原则等；其三，内外行政程序有时很难区分，如审批许可程序，在同一个行政行为中，可能内外程序交织，行政程序法对之规范，自然应统一规范，而不应（实际也不可能）对二者加以区分，只规定纯外部程序而不规定内部程序。例如，审批时限对于审批机构来说可能只是一个内部程序，但对于与相对人的关系来说，无疑又是一个外部程序。当然，在很多情况下，内外行政行为还是可以区分和应该区分的。《行政程序法》自然主要应规范外部行政行为的程序，对于内部行政行为的程序，主要应由专门的内部行政法律文件规范。