由于非权力性行政行为在现代社会，在民主化、市场化的条件下，具有了越来越重要的地位和作用，由于以行政程序法统一规范非权力性行政行为是现代行政程序立法的趋势，因此，笔者认为，在我国现在正草拟的《行政程序法》中有必要设专章规定非权力性行政行为的程序。之所以要设专章规定，是因为非权力性行政行为有不同于权力性行政行为的许多特殊性，很多问题难于对之作统一规范。之所以要在《行政程序法》中统一规范而不单独立法规范这些行为，是因为我国立法机关在短时间内难于对这些非权力性行政行为（行政指导、行政合同、行政给付等）单独立法，而目前我国对这些行为的规范又具有现实的迫切性。

　　七、规范国家公权力行为与规范社会公权力行为的关系

　　在现代社会，除行政机关实施公法行为（国家公权力行为）以外，大量的非行政机关组织也实施各种公法行为（社会公权力行为）。如我国村民委员会、居民委员会等基层群众自治性组织对村民、居民实施的有关管理性行为；律师协会、注册会计师协会对其成员实施的纪律制裁行为；公立学校对学生实施的纪律处分行为；法律、法规授权的组织和行政机关委托的组织实施的各种具体行政行为，等等15.这些社会公权力行为要不要受行政程序法拘束，《行政程序法》要不要对这些公权力行为进行调整，学界和实务界对之均有不同意见。对于法律、法规授权的组织和行政机关委托的组织实施的行政行为，现行法律是将之作为行政机关的行为对待的，人们一般认为应适用与行政机关适用的同样的行政程序。至于对其他社会公权力组织或私法组织实施的公法行为（如供应水、电、气的企业决定对部分消费者断水、断电、断气的行为），很多人则认为不应适应行政程序法，这些组织的行为不应受统一的行政程序法拘束，而只应受相应组织的内部章程、规则（如村规民约、协会章程、学校及公用事业企业内部的规章制度等）规范。这种意见虽然有一定道理，但不完全符合现代法治的理念和人权保障的要求。根据现代法治的理念和人权保障的要求，非行政机关的组织（既可以是社会公权力组织，还可以私法组织）实施公法行为，虽然不完全受行政程序法的拘束和不必完全遵循行政程序法的规则，但要满足最低限度的正当程序要求，如自己不做自己的法官（实行回避制度）；对组织成员做出不利行为要事先告知相对人，向相对人说明理由，听取相对人的陈述和申辩；做出严重影响相对人权益的行为要为之提供听证的机会，并事后给相对人提供救济途径等。笔者认为，对于这些最低限度的正当程序，我们现在正草拟的《行政程序法》应作出规定，社会公权力组织在实施公法行为时应予遵循。相对人对社会公权力组织在实施公法行为时违反最低限度的正当程序，可提起行政诉讼。法院对社会公权力组织实施的内部自治行为不加干预，但对其在实施公法行为时是否遵守最低限度的正当程序可进行司法审查，并向相对人提供救济。

　　八、规范行政机关公权力行为与规范其他国家机关公权力行为的关系

　　行政程序法主要是规范国家公权力行为实施程序的法。尽管行政程序法也规范社会公权力行为的实施程序，但规范社会公权力行为程序毕竟不是行政程序法的最主要任务。然而，行政程序法是否规范所有国家公权力行为16呢？如果不是，行政程序法对国家公权力行为的规范是否只限于国家行政机关行使公权力的行为呢？或者说，行政程序法规范国家公权力行为程序是否仅规范国家行政机关实施行政行为的程序呢？

　　国家公权力行为不仅包括行政行为，而且包括立法行为、司法行为。很显然，一般立法行为和司法行为17不是行政程序法的调整对象。立法程序主要由《立法法》和立法机关议事规则规定，司法程序主要由《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》和《法院组织法》规定。但是，行政程序法也不是完全不涉及立法程序和司法程序。就立法而言，授权立法（或称委任立法）既是立法行为，也是行政行为，作为授权立法的行政立法，其程序当然可以是行政程序法的调整范围；就司法而言，行政诉讼既是司法行为，也是对行政的监督行为和对行政相对人的救济行为，作为行政法制监督和行政法律救济，其程序当然可以是行政程序法的调整范围。既然如此，我们现在正草拟的《行政程序法》是否要规定授权立法和行政诉讼的程序呢？笔者认为，这倒不必要。因为，如前所述，我国目前已经制定了《立法法》和《行政诉讼法》等相应法律，对授权立法和行政诉讼的程序已作了较详细和较完善的规范，《行政程序法》没有必要对这些具体程序再加以重复的规定。