早晨在陈亮先生的博客上看到一个教学题目:“营造物之管理机关对于利用权人之违规使用行为,得行使公物警察权加以禁止。又对于非属利用权人之违规进入使用,得行使公物家主权加以排除。”
这句话是不是台湾教科书上的普遍认识我不太清楚,我似乎在《2000》中看到过类似的话,但是,这个教学判断题是不对的。理论上公物早期是与营造物混和在一起的。查阅一些早期的行政法著作例如《清国行政法》,其营造物管理一节曰:“营造物有二种,一则以物能完其效用者,如道路、桥梁、公园等类是也;一则物与人相须始能完其效用者,如学校、病院等类是也”。
现在经过一百年的发展,公物与公营造物已经基本区别开来:道路,空气,水体,市政设施等,是绝对公物;公园医院图书馆等,仍作为公营造物,或者财团法人,或者公法上的公共设施,在我国就是一些事业单位。目前在公物领域也出现了一些民营化的趋势,但是主要的集中在公物负担领域而不是公物管理权和警察权本身——这两种权力是比较清晰的行政权。
就二者的行政保护权而言,在绝对公物,当然可以叫做公物警察权,公物警察权不足时,动用狭义警察权,在相对公物,可以是家主权,家主权不足保护的时候,动用狭义警察权。另外,以“使用资格”作为公物警察权和家主权的分野是不准确的。
由于行政权的扩张,公物法及其公物警察权在现代得到很大的发展。
实际上,我国的国土、海洋、环保、交通、水务、森林、建设(城管)等行政部门,都集中了大量的保护行政公物的公物警察权。公物警察权属于给付行政法与秩序行政法的交叉地带。反观公营造物(事业单位)的家主权,由于没能与行政权保护紧密结合起来,仍然停留在类似民事权力的阶段,再由一般狭义警察权依据《治安管理处罚法》保护其秩序,加以补强。民国时期,学校的“驻卫警察”行使类似家主权的职能,解放后这一制度在大陆基本上被废除了(除了极个别的事业单位受到武警驻扎保护,能否算作家主权,尚无相关理论)。
当然,即使是关于绝对公物,其利用中的违规行为尤其是违反许可的行为的惩治,是否属于公物警察权,哪些属于公物警察权,仍需要更为清晰的界定,这也是近来我所思考的问题。
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