在我国，各级政府行使行政权，政府及其部门不仅有权作出具体的行政决定，影响某个人或某个企业的利益，还可以通过发布“红头文件”的形式，影响不特定的众多公民或企业的利益。如根据宪法和有关法律的规定：国务院根据宪法和法律，有权规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；国务院各部委根据法律和国务院的行政法规。决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章；县级以上地方各级人民政府可以规定行政措施，发布决定和命令；省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民政府，还可以根据法律和国务院的行政法规制定行政规章。无论是制定行政法规、规章，还是发布其他具有普遍约束力的决定、命令，对加强行政管理，完善行政法制和提高行政效率，都是非常必要的。但是，也应当看到这些“红头文件”在实践中也还存在一些问题，如一些部门、地方受利益驱动，通过制定“红头文件”抢权力，争利益，违法规定审批、发证、罚款、收费，严重损害了公民的权利，群众反映强烈。但是，根据现行的诉讼制度，法院无权对“红头文件”是否合法进行审查。现行制度中对“红头文件”的监督机制虽然存在，但是没有很好地发挥作用，实际工作中违法和不适当的“红头文件”通过现行的监督机制被撤销的不多。对“红头文件”损害老百姓权利的现象，老百姓告状无门。因此，行政复议法规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规章以下的规范性文件不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规范性文件的审理申请。这就是说，对除行政法规和规章外，对政府或政府部门发布的“红头文件”可以提出复议申请。
    这里的“红头文件”是指行政法规、规章以外的规范性文件。包括国务院部门制定的规章以外的其他规范性文件、县级以上地方各级人民政府及其工作部门制定的规章以外规范性文件以及乡、镇人民政府的规定。这里排除了对行政法规和规章的复议审查，这是考虑到行政法规是由国务院制定的，层次较高，对国务院制定的行政法规、决定和命令，只能由全国人大常委会行使撤销权。规章是由国务院部门、省级人民政府和省会所在地的市人民政府以及国务院批准的较大市的人民政府制定的，根据国务院制定的《法规规章备案规定》，它有一套比较严格的备案审查制度，通过备案审查也能解决问题。现在出现问题多的是规章以下规范性文件。