摘  要：宅基地使用权是农民安身立命的根本，对农民的生产、生活和农村秩序的稳定具有重大意义。我国规定，一户农户只能拥有一处宅基地，即便如此，宅基地在农户资产中所占的份额相当大。据统计，2004年，全国有2.48亿亩村庄用地，按照农村宅基地100元/平方米计算，耕地和村庄建设用地相加大概34万亿元。2006年全国农户有2.5亿，大概每户拥有耕地和宅基地，一旦变现，约相当于136万元，将是一笔巨大的资产。虽然目前农村宅基地应否上市流通尚存争议，但作为一种不动产，不论其是否上市流通，都要经过合法登记，使用权方产生效力，受法律保护。而今后一旦法律允许可以转让、抵押、出租，使用权登记手续更是不可缺少的必备件。宿迁市宅基地使用权登记发证部署快、起步早，登记发证率较高。本文以宿迁为例，通过对发证工作中存在问题分析，反映基层情况，有针对性的提出对策建议，以供交流参考。

关键词：农村  宅基地  土地登记  探讨

宿迁市下辖沭阳县、泗阳县、泗洪县等三个农业大县，是典型的农业大市。目前，全市共有104个乡（镇、场）、4个街道办，1458个村（居）委会，全市约376.84万人居住在农村，农业人口占全市总人口约70 %。农村宅基地管理，特别是宅基地审批和使用权发证工作，一直是土地管理工作中一项繁重而艰巨的任务。

近日，国土资源部下发通知，要求深入贯彻实施，加强宅基地管理，要在当前宅基地使用权登记发证工作基础上进一步加大工作力度，力争在2009年底前基本完成全国宅基地使用权登记发证工作，做到权属纠纷基本解决，农民合法使用宅基地全部发证到户。应该说，近年来宿迁市一直大力推进“对内以图管地、对外以证管地”，力争实现土地登记的全覆盖。国有土地使用权符合登记条件的，登记率已达100%，基本实现全覆盖。对于农村宅基地使用权的审批登记，我们本着便民、利民的原则，引导基层农村农户自觉维护自身的土地权益，在登记审批程序与规费收取上也给予了最大的便利和优惠。但农村宅基地使用权登记发证工作相对不甚理想。据统计，我市共有农村宅基地约116万处，已登记发证农村宅基地使用权90余万处，发证率虽然高于全国平均水平，但距农民合法使用宅基地全部发证到户的要求仍有较大的差距。权属不清、面积超标、一户多宅等现象仍然存在，浪费土地资源现象仍很严重。我市农村宅基地使用权登记发证工作中存在以上问题的主要原因有：

（1）初始登记率不高

在90年代初，宿迁各县区普遍开展了农村宅基地使用权初始登记发证工作。当时，由于《土地管理法》刚刚实施，广大群众基本上没有要求办理土地证的意识，发证工作基本要国土所和村委会挨家挨户去催办。村委会人员根本不可能把工作做的那么深入、实在，把所有应发的宅基地证书全部发放到位，导致一部分宅基地没有发证。而随着时间的流逝，宅基地的使用情况、当初的权源资料都难以查证，而土地登记资料的要求也越发严格，导致有些宅基地现在根本无法登记发证。

（2）基层群众的认识还不到位

基层国土干部反映，农村农户的办证积极性不高，有的认为宅基地使用是天经地义的事情，祖上传下来的，使用证没有什么作用，可有可无；有的认为依法办证后登记面积比实际使用面积有所减少（实为多占），不愿办证；少数甚至认为办证就是为了收费，主动申请登记的农户很少，国土部门上门办证，也常常得不到很好的配合。有的县区在征地拆迁中没有真正做到凭证拆迁，一定程度上也影响了土地使用人申领土地证的积极性。

（3）违法违规超标准建设宅基地确权难

超标准使用宅基地现象十分普遍，少批多用宅基地行为仍然存在。按新《土地管理法》和《江苏省土地管理条例》规定，农村村民每户只能有一处宅基地，宅基地面积按人均耕地进行计算，最高不得超过200平方米。而我市目前农村人均居民点用地约218.62平方米，土地粗放浪费的现象比较严重。为加快中心城市建设，在建市之初，宿迁市政府就决定暂停城区530平方公里范围的宅基地审批，2004年又停止了全市的农村宅基地审批，并在全市规划建设了2566个农村集中居住点，引导农户进区居住。但少数农户有恋土情结，依法用地的意识不强，违法占用耕地建宅基时有发生。同时，由于国土部门对农村宅基地翻改建审批管理缺位，对于违法占用、超标占用宅基地没有有效的查处手段，导致很多违法用地既成事实，但无法登记发证。

（4）登记发证工作量较大

为了便于农田耕作，长期以来，我市农村居民点基本上处于自发发展之中，从而形成了“满天星”式的农村居民点，农户长期居住分散，宅基地布局不集中，不利于开展地籍调查。目前未确权登记的宅基地基本上都属于此类用地。村庄地籍调查、登记发证工作量巨大，且乡镇国土所人少事多，工作重点在日常土地执法巡查工作上，土地执法巡查和违法用地案件查处的压力很大，在2009年底前完成所有宅基地使用权登记发证工作，任务艰巨。

（5）少数集中居住区建设用地不规范

我市在集中居住区建设选址阶段，严格对土地利用总体规划与村镇建设规划进行了衔接，但有少数乡镇没有认识到土地利用总体规划的严肃性，对衔接后的镇村布局规划又进行了调整。同时，由于集中居住区的选择跨越了村组集体的界线，与法律规定的本集体经济组织的土地只能批准给本经济组织内的成员作为宅基地的规定也有冲突，导致跨经济组织的宅基地审批难、发证难。

（6）宅基地禁止转让的法律障碍

目前，我国在法律上是禁止农村宅基地买卖的，这样非常不利于宅基地的管理和闲置宅基地的重新利用。对于闲置宅基地，唯一的办法是由所在集体经济组织收回，但由于集体经济组织经济薄弱，无法给予闲置宅基地上的建筑物、附着物以补偿，所谓的收回，除了上面一无所有的空宅基地而外，根本无法实施。无法依法收回，原宅基地使用权人只能卖房子，但目前农村并没有发放房屋权属证书，房屋卖了之后也无法办理土地使用权的变更登记。

宅基地使用权登记涉及农村千家万户，关系到广大农民群众切身利益，是加强农村宅基地管理的重要手段和集体土地使用制度改革和土地统一登记的重要基础和保障。通过开展宅基地使用权登记，可以有效规范农村住宅建设，防止乱占滥用耕地，推进社会主义新农村建设，维护社会和谐与稳定。按照国土资源部的规定，今后被征地农民宅基地补偿将以取得的宅基地使用权证书为依据，开展集体建设用地整理和集体建设用地使用权流转置换也将以此为前提。针对我市农村宅基地使用管理过程中存在的问题，为进一步引导农民依法依规使用宅基地，规范农村宅基地管理，笔者认为应从以下几个方面进行改进和规范：