上诉人（一审原告）韩某甲。
委托代理人赵某某，系韩某甲丈夫。
被上诉人（一审被告）长垣县人民政府。
法定代表人李某乙，县长。
委托代理人李某丙，长垣县国土资源局工作人员。
委托代理人邱某某，长垣县国土资源局工作人员。
一审第三人长垣县盐业管理局。
法定代表人韩某丁，局长。
委托代理人杨某某，该局工作人员。
韩某甲因长垣县人民政府土地确权一案，不服新乡市中级人民法院（2008）新行初字第X号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭对本案进行公开审理。上诉人韩某甲及其委托代理人赵某某，被上诉人长垣县人民政府委托代理人李某丙、邱某某，一审第三人长垣县盐业管理局委托代理人杨某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2007年4月19日，长垣县人民政府根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款和《河南省实施办法》第十三条第二款的规定，作出本案被诉的长政土行决[2007]X号《关于蒲东办事处中心街居民韩某甲与长垣县盐业管理局土地使用权争议的处理决定》，决定处理如下：1、盐业局仓库所占用的土地属国家所有。2、土地使用权的确定：以盐业管理局东边现存的老东屋东墙外皮及现韩某甲使用的临街房西墙外皮、南墙外皮与盐业局东屋东墙外皮交界处为界址线，界址线以西归长垣县盐业管理局使用，以东归韩某甲使用。3、盐业管理局与崔卫东转让土地的行为另案处理。
一审法院查明，韩某甲和长垣县盐业管理局原副食品仓库东西相邻，韩某甲居东。1956年，长垣县盐业管理局的前身烟酒专卖公司在学后街路南占用东邻赵某功（韩某甲之公公，已去世）宅基地建成仓库，双方中间现存50年代烟酒专卖公司所建仓库的老东屋东墙。后烟酒专卖公司变更为副食品公司。二十世纪八十年代初期，韩某甲向长垣县X镇人民政府提出要求解决副食品公司占用其老宅基问题。1986年，经长垣县X镇司法办公室助理员赵某才等人处理，1986年10月6日出具意见，10月8日上报城关镇人民政府，城关镇人民政府在具体意见上加盖了公章，这两个意见均没有副食品公司签字盖章，也未实际执行。1986年11月19日，副食品公司将邻学后街仓库东头的三间门面房作价1200元卖给韩某甲，现韩某甲家临街有间过道和三间门面房。因所买卖房屋西边界有争议，1993年2月9日，副食品公司与韩某甲协商并签定协议：副食品公司卖给韩某甲的三间临街房以从东至西边第三架梁的中间为界，以东属韩某甲所有；土地权属边界不以临街房所占用的地皮为准，而是从双方院接址的南头至学后街路为界，西边属副食品公司，东边属韩某甲。1998年3月，经长垣县盐业管理局申请，长垣县人民政府为其颁发X-X-X-X号国有土地使用权证。1998年3月22日，长垣县盐业管理局与西街居民崔卫东签订土地转让协议，将位于学后街X号的副食品仓库转让给崔卫东，但未办理过户手续。2000年12月26日，长垣县国土资源局对长垣县盐业管理局下达土地证更正登记通知，长垣县盐业管理局未按规定期限办理更正登记，长垣县人民政府2001年3月21日作出长政土（2001）X号文注销长垣县盐业管理局X-X-X-X号国有土地使用权证。2006年5月9日，韩某甲向长垣县国土资源局提出按照1986年城关镇人民政府具体意见进行确权。
一审法院认为，长垣县盐业管理局1956年占用韩某甲家宅基地，至今没有退还，根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款“1962年9月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有”的规定，该被占用土地属国家所有。长垣县X镇司法办公室、城关镇人民政府出具的处理意见和具体意见不具有法律效力。长垣县人民政府根据土地利用现状确认土地权属是合理合法的，长政土行决[2007]X号处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项规定，判决维持长垣县人民政府2007年4月19日作出的长政土行决[2007]X号《关于蒲东办事处中心街居民韩某甲与长垣县盐业管理局土地使用权争议的处理决定》。
韩某甲不服一审法院判决，向本院上诉称：（一）1986年长垣县X镇人民政府作出的处理决定具有法律效力，依据当时法律法规的规定，长垣县X镇人民政府有权处理土地权属争议，且该决定无需当事人签字就具有法律效力。（二）争议土地在1986年已退还上诉人，本案不适用原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款的规定。（三）一审法院认定“土地权属边界不以临街房所占用的地皮为准，而是从双方院接址的南头至学后街路为界，西边属副食品公司，东边属韩某甲”，这与事实不符。根据1986年城关镇人民政府的处理意见，三间门面房西还有上诉人3.5米土地，上诉人签订协议时坚持不以现临街房所占用的地皮为准，即是1993年2月9日签订的协议中“土地所有权暂时边界不定，等土地局丈量后，以土地局所指定的边界为准”的内容。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审法院判决，撤销长政土行决[2007]X号处理决定，责令长垣县人民政府重新作出处理决定。
被上诉人长垣县人民政府答辩称：（一）1986年10月8日城关镇人民政府作出的《关于中心街村民赵某功与县食品公司宅基地纠纷处理的具体意见》是请示性意见，不是处理决定，依据当时的规定，城关镇人民政府无权对土地权属争议案件进行确权，该意见没有法律效力。（二）本案争议土地是在《六十条》公布之前占用的，且经1988年全国性的非农业建设用地清查，长垣县人民政府根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款的规定认定争议地属国家所有正确，根据《河南省实施办法》第十三条第二款的规定确定双方的土地使用权正确。（三）长垣县人民政府并没有将1993年2月9日的协议作为确权的依据，协议中“土地所有权边界不定......”的内容没有任何意义，因为土地所有权为国家所有，双方只有使用权。综上，一审法院判决维持长政土行决[2007]X号处理决定正确，请求维持一审法院判决。
一审第三人长垣县盐业管理局答辩意见同长垣县人民政府的答辩意见一致。
本院二审查明的事实同一审法院查明的事实基本一致。本院另查明，1993年2月9日，副食品公司与韩某甲协商并签定协议：“土地所有权暂时边界不定，等土地局丈量后，以土地局所指定的边界为准。从双方院接址的南头至学后街路为止（不以现在临街房所占用的地皮为准），西边属副食品公司，东边属韩某甲，任何一方不得在土地局规定之前，以任何理由占为己有。”各方当事人对上述协议内容均无异议。
本院认为，长垣县X镇人民政府1986年10月8日作出的《关于中心街村民赵某功与县食品公司宅基地纠纷处理的具体意见》形式上是请示，但该意见报经镇长同意，加盖有城关镇人民政府公章，应当认为这是对赵某功与县副食品公司土地争议的处理，其处理意见是要求副食品公司退还占用的赵某功的宅基地。尽管该处理意见后来并未实际执行，副食品公司1956年以来也一直无偿占用争议地，但是，城关镇人民政府的这次处理可以视为争议土地已退还，本案争议地的确权处理不再符合1995年5月1日实施的原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款关于“1962年9月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有”的规定。长垣县人民政府根据该条款的规定确定争议土地权属为国家所有，属适用法律错误。至于副食品公司与韩某甲1993年2月9日签定的协议关于边界的内容，不能认定为是关于土地使用权边界的最终约定，而是暂时的维持使用现状，边界由土地管理部门丈量后最终确定，长垣县人民政府根据这一现状来确定土地使用权边界不当。综上，长垣县人民政府2007年4月19日作出的长政土行决[2007]X号《关于蒲东办事处中心街居民韩某甲与长垣县盐业管理局土地使用权争议的处理决定》认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销，一审法院判决维持不当，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》五十四条第二项、第六十一条第二项的规定，判决如下：
一、撤销新乡市中级人民法院（2008）新行初字第X号行政判决；
二、撤销长垣县人民政府2007年4月19日作出的长政土行决[2007]X号《关于蒲东办事处中心街居民韩某甲与长垣县盐业管理局土地使用权争议的处理决定》；
三、责令长垣县人民政府对本案的土地权属争议在二个月内重新作出处理。
本案一审、二审诉讼费各50元由长垣县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审判长李某山
代理审判员吕平
代理审判员杨某
二○○八年十一月十三日
书记员赵某
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