抗诉机关河南省人民检察院
申诉人（一审原告、二审被上诉人）黄某乙，男，。
委托代理人黄某丙，男，。
被申诉人（一审被告、二审上诉人）南召县X乡人民政府。
法定代表人张某某，任该乡乡长。
委托代理人黄某丁，任该乡副乡长。
委托代理人郑春君，河南梅溪律师事务所律
黄某乙与南召县X乡人民政府用地协议纠纷一案，南召县人民法院于2006年11月3日作出（2006）南召民二初字第X号民事判决，南召县X乡人民政府不服，提起上诉，本院于2008年元月9日作出（2007）南民三终字第X号民事判决，已发生法律效力。黄某乙不服，向河南省人民检察院提出申诉。河南省人民检察院于2009年12月30日作出豫检民抗（2009）X号民事抗诉书，向河南省高级人民法院提出抗诉，河南省高级人民法院于2010年2月5日作出（2010）豫法民抗字第X号民事裁定，指令对本案进行再审。本院依法另行组成合议庭公开开庭审理了本案，河南省人民检察院委托南阳市人民检察院检察员沈琳、邓艳娜出庭。黄某乙及其委托代理人、南召县X乡人民政府的委托代理人到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
南召县人民法院一审查明：2006年3月8日，双方签订土地合作开发协议，黄某乙将南召县X街X路丁字口附近的荒坡及耕地给南召县X乡人民政府开发使用，协议主要内容为：甲方：南召县X乡人民政府乙方：南召县X乡X组村民黄某乙经甲、乙双方协商，同意就征用乙方土地（含荒山、荒坡和耕地）一事达成如下协议：一、甲方同意在石门新街“丁”字路口豫联14线北侧给乙方批准门面房捌间，自豫14线北侧东头规划，价格按底价执行（成本价）。二、乙方位于豫联14线与政府新街交叉口豫联14线北侧，豫联14线以南的政府新街东、政府新街西，共计三处的所有土地（含耕地、荒坡、荒坡地等），由甲方开发使用，其价格以石门土地市场价格为准，随行就市。三、此协议一式两份，甲、乙双方各持一份。自甲、乙双方签订之日起生效。甲方：南召县X乡人民政府（公章），代表：黄某丁，乙方：南召县X乡X村民黄某乙，二00六年三月八日。协议签订后，南召县X乡人民政府将该荒坡等地推挖平整，至起诉时南召县X乡人民政府未提供该宗土地的相关审批手续，黄某乙认为该土地未经土地部门审批，违反了法律禁止性规定，南召县X乡人民政府认为该协议是在双方平等自愿的基础上签订的，合法有效，为此双方引起纠纷。
南召县人民法院一审认为：双方签订的土地合作开发协议约定，将黄某乙承包的荒山、荒坡、耕地给南召县X乡人民政府开发使用，在开发过程中至黄某乙起诉之日南召县X乡人民政府未办理该宗土地的相关征用手续。《中华人民共和国土地管理法》第六十一条规定：乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准，……国有、集体土地的征收和审批只有县级以上人民政府和土地行政管理部门实施。双方签订的土地合作协议未经县级以上土地管理部门审批，违反了法律禁止性规定，因此，该协议系无效协议。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十八条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）款、《中华人民共和国土地管理法》第六十一条之规定，判决：黄某乙与南召县X乡人民政府所签订的土地合作开发协议为无效协议。本案诉讼费450元，由黄某乙承担200元，南召县X乡人民政府承担250元。
南召县X乡人民政府上诉主要理由是：原审中，乡政府已出示南阳市X镇建设用地规划许可证，豫财办农（2005）X号文件以及召政函（2005）X号承诺函，证明双方签订协议前已严格按照法定程序上报主管部门，并报南召县规划局批准，准予办理征用划拨土地手续，并没有直接违反国家法律法规的规定。同时，南召县X乡人民政府积极申报，南召县人民政府已颁发召政文（2007）X号文件，同意将位于石门乡X村胡家沟组S333线南侧未利用地x平方米，作为石门乡搬迁扶贫移民新村住宅项目用地使用，南召县X乡人民政府的行为完全符合法律规定，双方所签协议显然为有效协议。
黄某乙答辩要点是：原判认定事实清楚，争议协议一直未经上级批准，是无效协议，原判适用法律正确，应予维持。
本院二审中，南召县X乡人民政府提交了：1、南召县人民政府召政函（2005）X号承诺函；2、南召县人民政府召政文（2007）X号文件关于石门乡搬迁扶贫移民新村建设用地的批复；3、74份建设用地批准书；4、石门乡X村平面规划图和平面布置图。黄某乙质证称：1、不属新证据，不予质证。2、对其真实性无异议，但该文件并非针对本案争议协议所涉土地，而是胡家沟移民新村的土地。3、争议协议所涉土地有6家人共13间房子，是先盖房子后批地，是违法的，且南召县没权力批。4、图纸的位置对，是那个地方，对两张图纸无异议，但移民新村不包括我的位置。
黄某乙提交了：1、2005年5月12日收款收据；2、包金建证明；3、刘聚彦证明；4、刘奇证明；5、黄某乙任石门村X组长证书；6、2005年11月7日南召县X乡人民政府与石门村X组签订的荒坡、荒地买卖契约。南召县X乡人民政府质证称：证据1—4不是新证据，且证人均未出，不是证据。证据5无异议。证据6无异议，是分两批征的地，这些土地都在批复之内。
本院二审查明：2005年9月7日，河南省财政厅、河南省扶贫开发领导小组办公室下文，对搬迁扶贫项目进行资金补助，南召县X乡人民政府获取了扶贫补助资金。2005年9月14日，南召县人民政府专门对做好搬迁扶贫工作进行了承诺。2005年11月7日、2006年3月1日，为落实搬迁扶贫工作兴建移民新村，南召县X乡人民政府分别与石门村X组、东二组签订了荒坡、荒坡地买卖契约。2006年3月8日，南召县X乡人民政府又与黄某乙就用地签订了协议。将黄某乙承包经营的土地予以开发使用，约定：甲方：南召县X乡人民政府乙方：南召县X乡X组村民黄某乙经甲、乙双方协商，同意就征用乙方土地（含荒山、荒坡和耕地）一事达成如下协议：一、甲方同意在石门新街“丁”字路口豫联14线北侧给乙方批准门面房捌间，自豫14线北侧东头规划，价格按底价执行（成本价）。二、乙方位于豫联14线与政府新街交叉口豫联14线北侧，豫联14线以南的政府新街东、政府新街西，共计三处的所有土地（含耕地、荒坡、荒坡地等），由甲方开发使用，其价格以石门土地市场价格为准，随行就市。三、此协议一式两份，甲、乙双方各持一份。自甲、乙双方签订之日起生效。2005年12月21日，南召县规划局颁发了乡镇建设用地规划许可证。2007年8月16日，南召县人民政府下发了关于石门乡搬迁扶贫移民新村建设用地的批复。移民新村X户移民均由南召县国土资源局办理了建设用地批准书。
本院二审认为：南召县X乡人民政府在获取省搬迁扶贫项目资金补助后，依照南召县人民政府的承诺，为兴建搬迁扶贫移民新村，分别与石门村X组、东二组签订了契约，同时也与土地的承包经营权人黄某乙就用地签订了协议，对黄某乙予以补偿，在此过程中，南召县规划局颁发了乡镇建设用地规划许可证，经南召县国土资源局请示，南召县人民政府也下发了关于石门乡搬迁扶贫移民新村建设用地的批复，74户移民也均由南召县国土资源局办理了建设用地批准书。南召县X乡人民政府上诉称南召县人民政府已颁发文件，双方所签协议为有效协议的理由成立，本院予以支持。原审以双方协议未经县级以上土地管理部门审批为由，认定协议系无效协议不妥，应予纠正。依照《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（二）、（三）项之规定，判决如下：
一、撤销南召县人民法院（2006）南召民二初字第X号民事判决；二、驳回黄某乙的诉讼请求。一审诉讼费100元（含实际费用50元）由南召县X乡人民政府负担，二审诉讼费50元，由黄某乙负担。
河南省人民检察院抗诉认为：南阳市中级人民法院（2007）南民三终字第X号民事判决认定案件的基本事实缺乏证据证明，错误认定法律关系。1、原审认定“南召县X乡政府所征用黄某乙的承包地为移民新村用地”这一事实错误。本案，石门乡政府与黄某乙协商，征用其分别位于豫联14线与政府新街交叉口豫联14线北侧，豫联14线以南的政府新街东、政府新街西的三处承包地。在这三处土地中，只有豫联14线以南政府新街以西13间房屋占地为移民新村用地，其余土地均为石门乡政府自行开发新街用地。原审石门乡政府向法院提交了《南召县人民政府关于石门乡搬迁扶贫移民新村建设用地的批复》，此批复只能证明移民新村用地的合法性，并非证明征用黄某乙承包地的合法性。2、认定土地征用协议有效错误。其一，该征用土地协议因违反法律强制性规定而无效。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。------在土地利用总体规划确定的城市X村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”本案中，石门乡政府征用黄某乙的承包地，除13间移民新村建房用地外，其他用地均为乡政府开发新街用地，既未被批准列入集镇建设总体规划，也未经上级土地管理部门审批由农用地转为建设用地。双方所签订的土地征用协议因违法而自始无效。其二，黄某乙作为土地承包人签订协议因主体不适格而当然无效。该征地协议所涉及的土地的归村组集体所有，作为土地承包人只有在承包合同约定的范围内使用、收益的权利，而无处分的权能。
申诉人黄某乙申诉称：石门乡政府没有征用我豫联14线以南的石门乡X街东、西两边的承包地。无农用地使用转让审批手续，违反土地管理法第四十四条规定，双方所签协议为无效协议。
被申诉人南召县X乡人民政府答辩称：南召县人民政府已颁发召政文（2007）X号文件，同意将位于石门乡X村胡家沟组s333线南侧未利用地x平方米，作为石门乡搬迁扶贫移民新村住宅项目用地使用。我们于2003年6月6日已征用了以石门乡X街中心线为中心东西宽90米、南北长550米石门村一、二、三、六组的土地，2008年12月1日南召县人民政府作出召政文（2008）X号“关于补办石门乡胡增凯等143户商住用地出让手续的批复”文件，双方所签订的协议显然为有效协议。
再审查明的事实同一、二审。另查明2003年6月6日石门国土资源所与石门村一、二、三、六组签订征地补偿协议，征用了以石门乡X街中心线为中心东西宽90米、南北长550米的土地（北至南南公路），2008年12月1日南召县人民政府作出召政文（2008）X号“关于补办石门乡胡增凯等143户商住用地出让手续的批复”文件，该143户商住用地均位于石门乡X街两侧。
本院再审认为，石门乡人民政府与黄某乙协商，征用其分别位于豫联14线与政府新街交叉口豫联14线北侧，豫联14线以南的政府新街东、政府新街西的三处土地。其中的豫联14线以南政府新街以西的土地，从石门乡人民政府与石门村X组、二组签订的荒坡、荒地买卖契约看，石门村X组已将做为石门村X村民并为组长的黄某乙的该处土地卖给了石门乡人民政府，南召县规划局颁发了乡镇建设用地规划许可证，经南召县国土资源局请示，南召县人民政府也下发了关于石门乡搬迁扶贫移民新村建设用地的批复，74户移民也均由南召县国土资源局办理了建设用地批准书。2003年6月6日石门国土资源所与石门村一、二、三、六组签订征地补偿协议，征用了以石门乡X街中心线为中心东西宽90米、南北长550米的土地（北至南南公路），南召县人民政府的召政文（2008）X号文件确认了该文件批复范围内石门国土资源所与石门村一、二、三、六组签订征地补偿协议的效力，因此，黄某乙申诉称“石门乡政府没有征用我豫联14线以南的石门乡X街东、西两边的承包地”与事实不符。石门乡人民政府与黄某乙协商征用的土地归石门村X组集体所有，黄某乙只有在承包合同约定的范围内使用、收益的权利，石门村X组已经处分的其无权处分，未处分的黄某乙也无处分的权利，黄某乙作为土地承包人签订协议因主体不适格而无效。抗诉机关该抗诉理由成立，本院予以支持。二审处理不妥，再审予以纠正。故依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十六条、第一百五十三条第一款第（三）项之规定，本案经合议庭评议并报院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、撤销本院（2007）南民三终字第X号民事判决。
二、维持南召县人民法院（2006）南召民二初字第X号民事判决。
一、二审诉讼费900元，由南召县X乡人民政府负担
本判决为终审判决。
审判长李新华
审判员李建新
代理审判员王勇
二0一0年九月十八日
书记员牛晓
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