贵州省高级人民法院
民事判决书
(1999)黔高法民终字第X号
上诉人(原市被告)六盘水市X区市场开发总公司。住所，六盘水市X区X路X号。
法定代表人赵某，经理。
被上诉人(原审原告)六盘水市卫生局，住所，六盘水市X路。
法定代表人花某，局长。
被上诉人(原审原告)谢某，男，1959年9月生，汉族，系六盘水市药检所干部，住（略）。
被上诉人(原审原告)吴某，女，1953年2月生，汉族，系六盘水市卫生局干部，住（略）。
被上诉人(原审原告)张某甲，男，63岁，汉族，系六盘水市卫校干部，住（略）。
被上诉人(原审原告)冯某，男，57岁，汉族，系六盘水市医院干部，住（略）。
被上诉人(原审原告)李某乙，男，66岁，汉族，系六盘水市卫生局干部，住（略）。
被上诉人(原审原告)王某，女，56岁，汉族，住址、职业同上。
被上诉人(原审原告)严某，男，54岁，汉族，住址、职业同上。
被上诉人(原审原告)祝某，女，57岁，汉族，住址、职业同上。
被上诉人(原审原告)李某丙，男，48岁，汉族，住址、职业同上。
被上诉人(原审原告)张某丁，男，60岁，汉族，住址、职业同上。
被上诉人(原审原告)李某戊，女，38岁，汉族，住址、职业同上。
被上诉人(原审原告)何某，女，39岁，汉族，住址、职业同上。
被上诉人(原审原告)金某，男，45岁，汉族，住址、职业同上。
被上诉人(原审原告)马某，男，40岁，汉族，住址、职业同上。
被上诉人(原审原告)刘某，女，42岁，汉族，住址、职业同上。
被上诉人(原审原告)周某己，男，43岁，汉族，住址、职业同上。
被上诉人(原审原告)董某，男，57岁，汉族，系六盘水市卫生局干部，住（略）。
被上诉人(原审原告)周某庚，女，30岁，汉族，住址、职业同上。
被上诉人(原审原告)石某，男，40岁，汉族，系六盘水市防疫站干部，住（略）。
被上诉人(原审原告)倪某，男，36岁，汉族，系六盘水市皮防所干部，住（略）。
上述被上诉人之委托代理人夏生荣，济元律师事务所律师。
上述被上诉人之委托代理人潘英，公达律师事务所律师。
上诉人六盘水市X区市场开发总公司(以下简称开发公司)因与六盘水市卫生局(以下简称市卫生局)以及谢某等20户住户土地使用权、相邻权纠纷案，不服六盘水市中级人民法院(1998)六中民初字第X号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本院现已审理终结。
经审理查明：1981年，市卫生局经有关部门批准，在水城特区黄土坡征地建房，其所征用的土地包括现双方当事人争议的三角形地。1984年，市卫生局在该征用的土地上修建宿舍楼一幢，剩余的土地(包括争议的三角形地)用围墙圈定。
1994年12月23日，六盘水市政府召集钟山区政府及市有关部门开会。会议决定在钟山区(原水城特区分离为钟山区和水城县)黄土坡建设文化北路延伸段，明确征地、拆迁工作由钟山区政府负责，并成立新文化北路建设领导小组(以下简称建设领导小组)。钟山区副区长惠德赋任组长，姜其忠(市建委主任)，孙元亮(市工商局副局长)任副组长。会议还原则同意文化北路延伸的设计方案。该会议的内容形成了市长办字(1994)X号《市长办公会议纪要》(以下简称《纪要》)。开发公司经批准取得文化北路延伸段的拆建开发权，并根据上述《纪要》于1995年3月31日到六盘水市建委(当时六盘水市没有规划局，直到1996年10月方成立规划局，此前由市建委行使规划管理权)申请定点并办理了《建设用地规划许可证》，该证的附图是六盘水市建委审定的总平面布置图。根据上述建设用地规划许可证和平面布置图，包括争议的三角形地在内的部分土地定点给开发公司用于道路及两旁的商品房建设。由于六盘水市、钟山区两级政府有关领导对建设要求速度快，并指示“边施工、边办手续”，故开发公司在仅取得《建设用地规划许可证》，尚未完善用地手续及其他手续的情况下，于1995年11月25日动工。同月29日，市建委召集有关部门开会，决定由开发公司把征用有关单位、个人土地使用权的土地补偿费交给市建委，由市建委通知这些单位和个人领取。1996年元月5日，市卫生局与开发公司共同对三角形地的面积进行丈量。开发公司根据丈量的面积及有关规定计算出土地补偿数额，把补偿费交给市建委。市建委通知市卫生局领取，但卫生局未领。1996年3月，开发公司取得建设工程的《施工许可证》。此外，根据前述市建委审定的文化北路延伸段总平面布置图，延伸段道路宽24米(如果两边是房屋，该24米是指道路两边房屋滴水线之间的距离)，其中车行道为8米，人行道为3米，人行道旁门面各宽3米，两街边门面房后墙离房屋滴水线的距离为2米。开发公司按图施工到市卫生局1984年所建的宿舍楼台后墙(西墙)地段，该路段两旁房屋之间不等距，且不足24米。对此，建设领导小组决定对原规划进行调整，指示开发公司按“保证车道路X米，缩小人行道”的原则进行建设。开发公司遂将人行道建成2米，在人行道旁修建门面房前墙，并沿卫生局原建围墙的基础修建了门面房后墙，将原总平面布置图规定的门面宽为3米修成最宽4．98米，最窄4米的门面房。这些门面房后墙离卫生局宿舍楼后墙(西墙)滴水线最远的0．8米，最近的约0．5米，未满足总平面布置图规定规划间距为2米的要求，影响了张某丁、张某甲、周某己、周某庚4住户的通风、采光。这些门面房的基础放线时，市卫生局主要负责人在场，市建委也派人参加，当时市卫生局并未提出异议。建设领导小组(前述副组长姜其忠是市建委主任，1996年10月前，六盘水市规划管理权由市建委先行使)也知道并同意如此放线。1996年6月，开发公司在争议三角形地地段和市卫生局宿舍楼后墙地段修建的道路、门面房竣工，开发公司在三角形地修建一楼一底共8个门面。原审法院委托有关单位评估，该8个门面的建筑造价为（略）．62元。1997年11月12日，六盘水市国有土地管理局(以下简称市国土局)以市国地建(1997)字X号文，对开发公司未完善手续，擅自占用土地建路建房的行为进行了处理，对开发公司罚款10万元，并责成其补办占用土地的手续。开发公司据此向市国土局申请补办包括三角形地在内的文化北路延伸段建设项目的用地。同年11月30日，六盘水市人民政府以市政府发(1997)X号文，同意将钟山区黄土坡办事处红岩村集体土地11．42亩补办手续征为国有，划给开发公司作文化北路延伸的商品房和道路建设用地。1998年3月11日，六盘水市国地局向开发公司颁发延伸建设用地的《国有土地使用证》。但上述文件和土地使用证上的土地没有将现双方争议的三角形地圈进文化北路延伸段建设项目用地的范围。
开发公司与市卫生局因土地权、相邻权发生纠纷后，曾于1996年3月在市政协副主席赵某修、邓永安，建委副主任伍祥华的主持下达成口头协议，但事后市卫生局对协议不予认可。
另查明，1984年市卫生局修建的宿舍楼产权原属市卫生局。1997年，该楼住户谢某等20住户因房改政策向卫生局购买了住房的部分产权，以后又购买了住房的全产权，至1998年6月以后领取产权证。
还查明，1995年11月25日，开发公司开工建设后，卫生局认为开发公司的行为侵犯了自己的土地使用权和相邻权，先于1996年6月18日、1997年9月11日向六盘水市政府提交报告，要求市政府解决其与开发公司的纠纷，保护其利益。后于1998年6月向原审法院提起土地权、相邻权侵权之诉。鉴于宿舍楼的住房已过户给住户，相邻权侵权之诉从卫生局转由谢某等20住户行使，并于1998年12月提交了诉状。
还查明，开发公司在卫生局宿舍楼南墙修建综合楼，将宿舍楼二楼的一个雨棚(用水泥做的平板)的一角夹进综合楼的墙体之内。1997年，六盘水市规划局认定开发公司的行为侵犯了市卫生局的相邻权，作出了由开发公司自行拆除建筑物违法部分的处罚，开发公司不服提起复议，现该案仍在复议之中。
一审法院认为，争议的三角形地的土地使用权属卫生局。开发公司未经卫生局同意，擅自拆除市卫生局围墙，水泥梯及将卫生局宿舍楼住户的雨棚夹进其综合楼墙体的行为已构成侵权。开发公司占用三角形地修建的八个门面，本应拆除，但因考虑拆除损失大，市卫生局诉请按造价购买八个门面。予以支持。开发公司在市卫生局宿舍楼后墙(西墙)修建门面房屋违反规划，多占用相邻建筑物间隔距离1．98米的行为，严某影响了相邻住户的通风、采光、消防安全、通行等，侵犯了谢某等20住户的相邻权。谢某等20户要求拆除违章建筑，赔偿经济损失的理由予以支持。据此判决：一、开发公司将占用卫生局土地修建的八个门面在本判决生效后15天内按总造价（略）．62元转卖给市卫生局；二、开发公司在本判决生效后15天内将影响谢某等20户住户通风、采光、消防安全、通行等的门面按规划间距2米的要求拆除；三、由开发公司赔偿谢某等20户住户经济损失（略）元(其中张某丁、张某甲、周某己、周某庚各2000元，其余16户各1000元)，在本判决生效后15日内付清。案件受理费7160元，评估费829元，共计7989元，由开发公司负担。
开发公司不服一审判决，向本院提起上诉。关于土地使用权问题，开发公司认为，三角形地的土地权由其享有，其次，本案是土地权权属争议，应由土地管理部门解决，法院无权受理此案。关于相邻权纠纷，开发公司认为，其修建的门面的后墙离卫生局宿舍楼的后墙未低于规划确定的2米；其二，门面的位置是市建委、市规划设计院召集开发公司与市卫生局现场放线予以确定的，市卫生局当时未提异议，事后双方经有关领导主持，与开发公司协商一致，达成口头协议，故应按该口头协议处理；其三，开发公司的门面房是1996年6月竣工的，而住户就相邻侵权提出诉讼是1998年8月(经本院查实，住户实际起诉时间是1998年12月)，已超过诉讼时效，不受法律保护。被上诉人市卫生局和20户住户辩称：(一)三角形地的土地使用权归市卫生局；(二)本案是侵权纠纷而非确权纠纷，法院有权受理；(三)上诉人违反规划施工，侵犯了20户住户的相邻权；(四)上诉人的侵权行为一直处于持续状态，故本案没有超过时效。
本院认为，双方争议的三角形地原属市卫生局。1995年开发公司申请文化北路X路和商品房建设项目的定点，经审查，规划行政管理部门市建委向开发公司颁发《建设用地规划许可证》，该证的附图即总平面布置表明三角形地调给开发公司作为本项目的建设用地。开发公司是根据六盘水市、钟山区有关领导所定的“边施工、边办手续”的原则，在仅办理规划定点手续，但未完善用地手续和其他手续的情况下，按照总平面布置图进行施工建设，施工后不久，开发公司补办了施工手续。1997年11月六盘水市国土局针对开发公司用地手续不完善的行为，已对其罚款10万元，并责令其补办占用土地的手续。开发公司依规划定点的范围，即《建设用地规划许可证》所附总平面布置图的范围向市国地局申请包括三角形地在内的文化北路延伸段建设用地。《中华人民共和国城市规划法》第29条规定：“城市X区的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。”第31条规定：“在城市X区进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点……，建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”根据上述规定，在文化北路X路和商品楼建设项目已经规划定点的前提下，依开发公司的申请，六盘水市人民政府关于文化北路延伸段建设项目的用地批文的用地范围以及市国土局向开发公司颁发的该项目的《国有土地使用证》的用地范围应包括争议的三角形地，但事实上上述批文和土地使用证的用地范围并不包含该地，从而形成对同一地块规划管理与土地管理不一致，且存在冲突的状况，对此产生的土地权属和拆除纠纷，只能由六盘水市政府与其规划管理部、土地管理部门作出决定，而不应由法院直接受理，故原判认定三角形地的土地使用权属于卫生局，并判决将开发公司在该上地上修建的门面房按建筑造价转给卫生局不当，开发公司和市卫生局自称该地归其享有的上诉和辩解理由，因本争议不应由法院直接审理，本案不予判及。开发公司在市卫生局宿舍楼后墙位置修建门面和道路，此处道路两边房屋滴水线之间的距离不足24米。针对这一情况，建设领导小组决定把原定人行道由3米缩为2米，在此情况下，如开发公司仍按原定3米宽度修建门面房，则可基本满足规划原定门面房后墙距卫生局宿舍楼滴水线2米的要求，但开发公司把原定3米宽的门面房修成4米的4．98米宽的门面房，致使门面房后墙距市卫生局宿舍楼后墙(西墙)滴水线的距离仅达0．5米至0．8米之间。该门面房的修建影响了张某丁、张某甲、周某己、周某庚等4住户的通风、采光，违反了《中华人民共和国民法通则》第83条关于“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。”之规定，侵犯了该4住户的相邻权，对谢某等16户住户亦产生一定的影响，应当承担民事责任，但门面房基础放线的情况，建设领导小组是知道并同意的(建设领导小组副组长姜其忠是六盘水市建委主任，是该市规划管理的主要负责人)，此外，放线当时，宿舍楼的房主卫生局(当时住房尚未过户给住户)的主要负责人在场未提出异议，同时，负责规划管理的市建委已派人参加，认可发放线。并且如果拆除门面，损失太大，且该侵权行为也未达到严某影响城市规划，非拆不可的程度，基于上述几种因素，原判判决开发公司按规划间隔2米要求拆除门面房欠妥，应予纠正，但开发公司应给予张某丁等4户一定的赔偿，给谢某等16户住户一定的补偿。另外，发生相邻的纠纷的位置是市卫生局宿舍楼的后墙，此处并无规划的消防通道和人行道，因此，开发公司在此处不存在侵犯包括4户在内的20户住户的消防、通行相邻权。开发公司诉称其门面房后墙与卫生局宿舍后墙距离不低于规划所定的2米，这是曲解了规划间距的概念，本案中的规划间距是指门面房后墙离宿舍楼滴水线的距离，而不是门面后墙离宿舍楼墙壁的距离，本案中房开公司所余留的规划间距在0．5米至0．8米之间，低于规划要求的间距为2米，故开发公司认为其行为未对卫生局住户的相邻权进行侵害的理由不能成立。开发公司与市卫生局因土地权和相邻权虽然有过口头协议，但未形成书面协议，且市卫生局现不予认可，故该口头协议无约束力，开发公司要求按此协议处理，本院不予支持。由于诉讼时效不适用基于相邻关系的请求权，故开发公司称谢某等20户的请求已超过时效的理由本院不予支持。至于开发公司修建综合楼侵犯卫生局宿舍楼的相邻权，已由规划部门处理，现仍在复议之中，不在本案的审理范围。
据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第111条第1款第(三)项、第153条第1款第(二)项，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第186条之规定，判决如下：
一、撤销六盘水市中级人民法院(1998)六中民初字第X号民事判决；
二、驳回六盘水市卫生局土地侵权的起诉；
三、开发公司向张某丁、张某甲、周某己、周某庚各赔偿4000元；向谢某等16户住户各补偿1000元。
一审案件受理费7160元，评估费829元，共计7989元，由开发公司负担。二审案件受理费由开发公司负担2000元。
本判决为终审判决。
审判长唐宏
代理审判员彭方艾
代理审判员朱进
一九九九年十一月十一日
书记员张金某
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