湖南省株洲市某级人民法院
行政判决书
(2000)株行终字第X号
上诉人：吴某，男，X年X月X日生，汉族，住（略），湘（略）号车经营者。
委托代理人：殷进文，湖南天桥律师事务所律师。
委托代理人：邹洋清，湖南天桥律师事务所律师。
被上诉人：株洲市某民政府。地址：株洲市X路。
法定代表人：肖某，代理市某。
委托代理人：胡某，市某法制办公室主任。
被告：株洲市某市某运管理处。地址：株洲市X路市某检大楼五楼。
法定代表人：崔某，该处主任。
委托代理人：刘某，中南林学院教师。
委托代理人：彭某，株洲市某市某运管理处书记。
上诉人吴某因不服被上诉人株洲市某民政府(以下简称市某)、株洲市某市某运处理处(以下简称客运处)强制退出营运处理决定一案，不服株洲市X区人民法院(2000)天行初字第X号行政判决，依法向本院提起上诉。本院于2000年11月1日立案受理，并依法组成合议庭，于2000年12月5日开庭审理了本案。上诉人吴某及其特别授权代理人殷进文，被上诉人市某，特别授权代理人胡某解，被上诉人客运处法定代表人崔某、一般授权代理人刘某复到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原判认定，2000年2月23日，被告市某运处、被告市X组建的临时机构“中巴与营运线路调整联合办公室”向湘（略）号中巴车主发出书面《通知》。该《通知》确认：根据国家建设部及株洲市某民政府有关规定，我市某巴车的经营期为6年，原告经营的中巴车经营期已满6年，因此，必须在2000年2月29日晚12点前退出客运市某，并向有关部门缴回营运证照。车辆退出客运市某后不得继续从事客运业务，否则按非法营运处以5000－（略）元的罚款。《通知》发出后，2000年3月24日由客运处、联合办公室在《株洲日报》刊登公告，要求湘（略）号等36台中巴车在七日内带齐有关证照到市某客运处办理营运手续，原“经营期到期车辆通知”自本通知发布之日起停止执行，逾期不办者，视为自动放弃经营权。原告吴某以湘（略）号现车主的身份按期进行了登记，在《中巴车经营意向调查表》中填注经营意向为转让或转“的士”。原判认为，被告市某授权市某价局、财政局、城建局、交警支队于1995年10月27日公布的《关于征收城市某租车增容费的通告》规定中巴车、的士车营运年限6年，是依据建设部建城(1993)X号《关于发布〈城市某共客运交通经营权有偿出让和转让的若干规定〉的通知》第九条“经营权有偿出让的期限由地方人民政府根据当地实际情况规定，但不得搞永久“经营权”作出的，该《通告》所称的征收增容费实质上是收取资源占用费，不属于行政事业性收费的范畴。虽然其提法是错误的，应予纠正，但从实质上看是符合建设邵建城(1993)X号文件精神的。被告市某运处及中巴车营运线路调整联合办公室据此确认湘（略）号中巴车经营期限为6年不与有关法律、法规相冲突，是正确的。虽然二被告所作的《通知》计算经营权期满的日期有误，并已刊登《公告》宣布原《通告》停止执行，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条之规定，人民法院审理行政案件对具体行政行为是否合法进行审查，该《通告》仍在本案的合法性审查范围之内，对于原告请求赔偿损失，其未能提出充分的证据证明其受损的程序、但由于二被告的具体行政行为停止了湘（略）号车主从2000年3月X号至3月X号的经营权，二被告应采取相应的补救措施。据此判决：一、确认被告市某运处、被告市X组建的临时机构联系办公室于2000年2月23日作出的《通知》无效。二、湘（略）号车6年经营期满后延长经营权期限31天。
上诉人吴某以1、被告市某授权株洲市某价局、财政局等四部门于（略）年发布的《通告》所征收的城市某容费原判认为其实质是收取资源占用费，不属于行政事业性收费的范畴，这是错误的；2、建设部建城(1993)X号《城市某共交通经营权有偿出让和转让的若干规定》第九条，不能成为被告主张“征收增容费”和“设定6年经营期”的依据为由，向本院提起上诉，请求依法改判。
在庭审中，上诉人又提出建设部无权单独对城市某共客运交通行政主管职权，因此该部建城(1993)X号文件是越权制定的，属于无效，不合法的文件。
被上诉人辨称：1、上诉人在一审中所提出的诉讼请求是撤销两答辩人于2000年2月23日作出的强制退出世营运市某的《通知》。该《通知》已被市某运处及中巴车营运线路调整联合办公室于2000年3月24日，宣布停止执行，且一审也已确认该《通知》无效上诉人的请求在一审中已得到满足。其上诉人又提出增收增容费违法，与其一审诉讼请求无关，请求二审予以驳回；2、上诉人认为建设部建城(1993)X号文件不合法，不能作为征收城市某容费和设定6年经营期的依据，也与其一审诉讼请求无关。而且，该文件是否合法，应由国务院来认定，到目前为止，国务院不仅未对此文件予以否认。相反，在1999年11月23日转发的建设部等五部委发《关于清理整顿城市某租汽车等公共客运交通意见的通知》中，进一步肯定了“经营权的有偿出让和转让”。况且，建设部是城市某共交通的主管部门，有权发布此类文件，因此无论从内容还是发布机关职权来看，建设部的X号文件是合法有效的。
在第二审庭审中，上诉人吴某补充提供了国务院办公厅1999年11月23日所发国办发(1999)X号《国务院办公厅转发建设部、交通部等部门关于清理整顿城市某租车等公共客运交通意见的通知》，认为该《通知》已明确“确需保留有偿出让和转让经营权的城市，经省、自治区、直辖市某报财、政物价部门审检后，重新报审、自治区、直辖市某民政府批准。并报财政部和国家计委备案。”据此，建设部不能一家发文规定城市某运有偿出让和转让经营权，因而该部建城(1993)X号文件不仅越权，而且内容也不合法。
被上诉人市某，市某运处没有提供新的证据。但对上诉人提供的国办发(1999)X号文据以认定建设部建城(1999)X号文件违法提出质异，认为首先，建设部作为城市某共客运交通的主管部门，已由中央编委办公室中编办三司函(1994)X号函复明确，国办发(1993)X号《关于印发建设部职能配置、内设机构和人员编制方案的通知》也已明文规定，不存在争议，上诉人对此也未提出证据予以否认；其次，国办发(1999)X号文是针对部分地方城市某共客运交通管理混乱而下发的清理整顿文件，其并无溯及力，不能据此而否认建设部(1993)X号文件的合法性；再次，上诉人引用的国办发(1999)X号文件内容是针对经营权的出让和转让之“有偿”问题所作的规范性意见，并不适用于设定经营权期限的问题。
本院经查实，确认一审判决所采信的证据合法有效，对上诉人在二审中补充提供的国办发(1999)X号文件，应与本案争议焦点无关联性，且该文件无溯及力，而不予采信。一审判决所认定的事实清楚，当事人双方也无异议，本院予以确认。
本院认为，上诉人吴某对被上诉人于2000年2月23日发出的强制其营运车辆退出市某的《通知》不服，向法院提出诉讼，其诉讼请求为撤销该《通知》并赔偿其损失，并未提出不服征收城市某容费之请求，被上诉人所发《通知》中也未涉及征收城市某容费的问题，因此，其在二审上诉请求中对征收城市某容费不服，并认为该具体行政行为不合法，根据《行政诉讼》的有关规定，二审程序只审理一审的诉讼请求及案件事实，上诉人该上诉请求属于新的诉讼请求，不能成为本案二审的争议焦点，本院不予采纳，上诉人只能另行起诉。上诉人吴某提出的被上诉人不能依据建设部建城(1999)X号文件制定中巴车6年经营期限，且认为该文件不合法的上诉请求，与一审争议的事实有直接联系，不属于新的诉讼请求，被上诉人认为该请求与一审诉讼请求无关的答辩意见不成立，本院不予采纳。但建设部作为国家主管城市某共客运交通的行政机关，有权针对城市某共客运的管理，在法律法规授权范围内，制定规范性的文件。建设部建城(1993)X号文件无论从其制定依据，还是内容均未与法律、法规相冲突，因而是合法、有效的。被告市某作为一级地方人民政府，有权在其职权内，依照该文件设定城市某共客运交通的经营期限。上诉人提出被告设定6年经营期无依据，建设部建城(1993)X号文件不合法的请求不能成立，本院不予采纳。原审针对原告请求赔偿损失而又未能提供具体数额的情况，判决被告延长因其不适当的具体行政行为而延误的经营时间，不仅于法有据，也合乎于本案实情。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人吴某的上诉请求不能成立，依法应予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审判长黄胤彪
审判员冯迪平
代理审判员杜波
二○○○年十二月二十三日
书记员王水英
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