上诉人（一审原告）张某某。
被上诉人（一审被告)沁阳市国土资源局。
上诉人张某某因沁阳市国土资源局行政强制措施及行政赔偿一案，不服沁阳市人民法院（2009）沁行初字第X号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2009年7月1日开庭公开审理了本案。上诉人张某某、被上诉人沁阳市国土资源局的委托代理人到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理认为，依据2005年8月18日国发[2005]X号《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》的有关规定，沁阳市人民政府于2005年12月8日下发了沁政文[2005]X号《关于成立沁阳市整顿和规范矿产资源开发秩序领导小组的通知》，被告沁阳市国土资源局属该领导小组成员之一，领导小组下设办公室，办公地点设在沁阳市国土资源局。被告使用的执法文书落款均为该领导小组，其行为应代表沁阳市整顿和规范矿产资源开发秩序领导小组。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定“由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。”本案扣押原告装载机的行政主体应是沁阳市人民政府。庭审中经征求原告意见，原告张某某坚持不变更被告的诉讼主体资格。一审裁定，驳回张某某的起诉。
张某某不服一审裁定，上诉称：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款规定：行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼，应当以组建该机构的行政机关为被告。对于本案而言，第一、沁阳市人民政府并没有赋予沁阳市整顿和规范矿产资源开发秩序领导小组行政管理职能；第二、领导小组也并未以自己的名义给上诉人本人或上诉人授权的其他人员出具过任何形式的扣押凭证，也从未收到过落款为领导小组的执法文书；第三、上诉人的装载机是被被上诉人的工作人员扣押在被上诉人指定的地点，并且后来也是被上诉人的工作人员放行的，而不是被领导小组的工作人员扣押在领导小组指定的地点，更不是由领导小组的工作人员放行的；第四、领导小组下设办公室就在被上诉人机关内，领导小组的公章也是由被上诉人管理。以上事实充分说明，实施扣押行为以及应当承担责任的均是被上诉人，而不是领导小组，领导小组既未被赋予行政管理职能，又没有自己的工作人员、工作场所，因此，原审法院不管从认定事实还是从适用法律上均存在原则性的错误。上诉请求：撤销沁阳市人民法院（2009）沁行初字第X号行政裁定，指令沁阳市人民法院对本案进行实体审理。
沁阳市国土资源局在庭审中答辩称：1、因张某某与答辩人之间未形成行政法律关系，所以，张某某无权提起行政诉讼，其不具有原告主体资格。2、答辩人不是本案的被告。因答辩人未从张某某手中扣留过装载机，也没有以自己的名义出具过任何法律文书。如果张某某认为装载机被查封过的话，那也是沁阳市整顿和规范矿产资源开发秩序领导小组的行为，不是沁阳市国土资源局的行为。3、张某某的诉讼请求不应得到支持，因为行政诉讼法明确规定了对外署名的机关是被告。原审法院已经查明是沁阳市整顿和规范矿产资源开发秩序领导小组依法查封了张领良正在使用的装载机，并出具了相关法律文书。据此，原审法院认定该案行政主体是沁阳市人民政府，而不是答辩人。原审法院依法驳回张某某的起诉正确。
一审判决所列当事人提交的证据材料均已随案移送本院。
经审查，本院认为，沁阳市人民政府根据国发[2005]X号《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》的有关规定，下发沁政文[2005]X号沁阳市人民政府文件，即《关于成立沁阳市整顿和规范矿产资源开发秩序领导小组的通知》。沁阳市国土资源局提交的责令停止违法行为通知书、非法采矿设备查封告知单等执法文书落款均盖有该领导小组的公章，所以，本案查封扣押装载机的具体行政行为属于代表沁阳市整顿和规范矿产资源开发秩序领导小组的执法行为，而不是沁阳市国土资源局的具体行政行为，即沁阳市国土资源局不是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告；《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款规定行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。所以，本案适格的被告应是组建沁阳市整顿和规范矿产资源开发秩序领导小组的行政机关，现张某某将沁阳市国土资源局作为被告起诉，属于起诉的被告不适格，并且，一审法院已告知张某某变更本案被告，张某某不同意变更，所以，依法应驳回其起诉。综上，一审裁定驳回张某某的起诉正确，应予维持。张某某的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
法律文书专递邮费30元，由张某某承担。
本裁定为终审裁定。
审判长徐松胜
审判员陈安国
审判员李培军
二○○九年七月四日
书记员王莺燕
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