上诉人（一审第三人）殷某甲。
上诉人（一审第三人）贾某某。
委托代理人殷某乙。
上诉人（一审被告）新乡市人民政府。
法定代表人李某某，该市政府市长。
委托代理人张某某，男，新乡市国土资源局干部。
委托代理人牛红江，河南中原法汇（略）事务所（略）。
被上诉人（一审原告）殷某丙。
被上诉人（一审原告）殷某丁。
被上诉人的共同委托代理人张伟。
一审第三人殷某保。
一审第三人殷某敏。
一审第三人殷某枝。
一审第三人殷某莲。
一审第三人殷某荣。
上诉人殷某甲、贾某某及新乡市人民政府不服安阳市中级人民法院2010年2月25日作出的安行初字第18－X号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理。上诉人殷某甲、贾某某及其委托代理人殷某乙，新乡市人民政府委托代理人张某某、牛红江，被上诉人殷某丙、殷某丁及其委托代理人张伟到庭参加诉讼，一审第三人殷某保、殷某敏、殷某枝、殷某莲、殷某荣，经合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
新乡市人民政府于2009年5月15日作出《关于对殷某丙、殷某丁要求注销贾某某国有土地使用证的答复意见》，查明：贾某某申请登记的土地，是殷某祖传住宅用地，经分家析产取得，并有四邻认可，居委会证明。殷某丙、殷某丁反映贾某某的土地使用证无档案材料问题不属实，从红旗区人民法院调取的贾某某土地证的相关材料仍然存在，并经法院核实，贾某某的地籍档案是客观存在的，且该宗地已于1999年10月拆迁改造。为补偿问题，殷某丙、殷某丁以市政府为贾某某颁证违法为由，多次信访上访，市国土资源局按信访案件予以受理后做出了信访处理意见。申请人不服，又申请市政府复核，市政府于2008年作出了复核决定，即贾某某的地籍档案材料是客观存在的，市政府为贾某某颁发的土地证事实清楚，程序合法。新乡市政府基于以上事实认为：申请人要求注销贾某某土地证一事，市政府已按信访案件作出了明确处理意见，根据国务院《信访条例》第三十二条第三项之规定，市政府所作出的信访处理意见应予执行。殷某丙、殷某丁不服，于2009年7月向新乡市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销该答复意见。
安阳市中级人民法院一审查明：殷某丙、殷某丁、殷某甲系兄弟姐妹关系。殷某保、殷某敏、殷某枝、殷某莲、殷某荣系殷某丙、殷某丁、殷某甲之哥殷XX（已故）子女。本案争议的土地位于新乡市红旗区X街X号，面积58.11平方米，四至为：东至距张XX院墙0.60米，西至临公用路，南至与殷XX贴墙，北至临东关大街路沿石1.80米。1994年8月，殷某甲之妻贾某某以该地系分家析产取得土地使用权为由，申请土地登记。1994年9月13日，新乡市人民政府为贾某某颁发了新市国土证字第x号国有土地使用证，将该争议地使用权登记确认在贾某某名下。该地在1999年10月已被新乡市旧城拆迁改造占用。贾某某提交的该证复印件上载明：贾某某位于红旗区X街X号地上建筑物因新乡市旧城改造已于1999年10月18日拆迁，其土地使用权已灭迹(失)；新乡市国土证字第x号国有土地使用证已为无效证件；时间为2000年6月1日，并加盖有新乡市城市土地管理二所的公章。1997年殷某丙、殷某丁因房地产继承纠纷时，知道了该证。1998年殷某丙、殷某丁以新乡市人民政府颁证没有办理证件基础资料违法并侵犯其合法权益为由，申请新乡市土地局撤销该证。1998年4月7日新乡市土地局收到了殷某丙、殷某丁的申请材料。新乡市国土资源局二分局按照信访案件作出处理意见：信访人提出贾某某的土地证无档案是非法的不成立，并鉴于该位置已于1999年10月拆迁改造，其土地使用权已灭迹(失)，该证已属无效证件，决定不再对无效证件作撤销处理。新乡市国土资源局复查意见为：原市土地局土地二所在当时是按照有关规定，依法为贾某某办理的土地使用证；信访人反映贾某某的土地证无地籍档案与事实不符。此后，殷某丙、殷某丁不服向新乡市人民政府提出申请，2008年1月18日，新乡市人民政府信访事项复查复核委员会作出新政信复核[2008]X号《信访事项复核决定书》，根据《信访条例》第三十五条和《新乡市信访事项办理复查复核办法》的规定，决定维持新乡市国土资源局的复查意见。2008年1月30日，殷某丙、殷某丁向新乡市国土资源局再次提出申请，并于2008年4月14日向新乡市人民政府提出申请，要求撤销贾某某的国有土地使用证，新乡市人民政府未予答复。2008年8月21日，殷某丙、殷某丁起诉至新乡市中级人民法院，要求判决新乡市人民政府对其申请在法定期限内作出决定。2008年11月7日，新乡市中级人民法院作出（2008）新行初字第X号行政判决，判决被告新乡市人民政府在判决生效之日起60日内履行法定职责，对原告的申请作出具体行政行为。新乡市人民政府不服该判决向河南省高级人民法院提起上诉，但未在法定期限内缴纳上诉案件受理费，河南省高级人民法院于2009年2月4日作出（2009）豫法立行终字第X号行政裁定：本案按新乡市人民政府自动撤回上诉处理。殷某丙、殷某丁申请新乡市中级人民法院执行该院（2008）新行初字第X号行政判决，该案在执行过程中，2009年5月15日，新乡市人民政府作出了本案被诉的《关于对殷某丙、殷某丁要求注销贾某某国有土地使用证的答复意见》。2009年7月2日，新乡市中级人民法院作出（2009）新中法执字第X号执行裁定，裁定该案件执行完毕。
安阳市中级人民法院一审认为：关于殷某丙、殷某丁所诉新乡市人民政府2009年5月15日作出的《关于对殷某丙、殷某丁要求注销贾某某国有土地使用证的答复意见》。第一、该《答复意见》属新乡市人民政府的具体行政行为，该《答复意见》是在新乡市中级人民法院判决新乡市人民政府履行法定职责后进入执行程序后做出的，属于执行生效判决所作出的具体行政行为。虽然从形式上看属于信访答复的意见，但从内容上看，新乡市人民政府作出的答复意见是对原告殷某丙、殷某丁关于撤销贾某某国有土地使用证的要求作出的，并认为该颁证行为事实清楚、程序合法，贾某某的地籍档案材料是客观存在的，对信访处理意见应予执行，这对当事人的权利义务有实质的影响。因此，该《答复意见》具有可诉性。第二、殷某丙、殷某丁要求新乡市人民政府履行法定职责撤销其颁发的国有土地使用证，并经过新乡市中级人民法院判决，该证是否应当撤销，应当按照依法行政的要求和土地管理法律法规、规章的有关规定行使相关职权、履行职责，故被告新乡市人民政府作出的该《答复意见》属于程序违法、适用法律错误，故应判决撤销该《答复意见》。殷某丙、殷某丁的起诉理由成立，予以支持。新乡市人民政府及第三人贾某某、殷某甲认为该《答复意见》不属于行政诉讼受案范围的理由不足，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2、3目规定，一审判决：撤销新乡市人民政府2009年5月15日作出的《关于对殷某丙、殷某丁要求注销贾某某国有土地使用证的答复意见》。案件受理费50元，由新乡市人民政府承担。
殷某甲、贾某某上诉称：（一）殷某丙、殷某丁在1997年就知道本案被诉土地证，其直到2009年才起诉已经超过2年起诉期限应驳回起诉；（二）本案所争议土地是上诉人1974年分家析产所得，在原地经过多次翻建、扩建，殷某丙、殷某丁均未提出任何异议。1981年发放《使用国有土地凭证》后，经过析产的三个家庭各自向新乡市房地产管理局缴纳国有土地租金。上诉人在原土地上居住，一直到1999年10月房屋被拆除，上诉人对争议房屋和土地享有合法权利。（三）张伟长期上访是想以行政诉讼为手段，达到取得民事诉讼证据和国家赔偿的目的，这是行不通的。请求二审依法改判。
新乡市人民政府上诉称：（一）一审认定被上诉人起诉没有超过起诉期限，明显违背客观事实和法律规定。1998年至2004年长达6年时间里，殷某丙、殷某丁从未向有关部门提及土地使用证的问题，更没有提起行政诉讼，早已超出法律规定的起诉期限。一审判决认定“1998年至本次起诉中间一直是按信访案件处理”，没有考虑到1998年至2004年期间殷某丙、殷某丁没有申请处理的客观情况。（二）一审认定上诉人为贾某某颁证行为违法的唯一依据是“证据材料为复印件”。由于殷某丙、殷某丁不断上访，有关部门多次调阅档案，导致案件原始材料丢失，这不能成为认定上诉人没有原始证据材料的理由。请求撤销一审法院判决。
被上诉人殷某丙、殷某丁辩称：（一）新乡市政府所作“答复意见”是在执行生效判决的基础上作出的，该政府应针对答辩人的诉讼请求及生效判决所确定的义务，对本案争议土地证作出撤销与否的决定，而不应依据《信访条例》作出答复意见。（二）本案被诉土地证既无档案，又无缴费收据，贾某某提供的分家单无父亲殷某福签字，不能证明分过家。新乡市人民政府非法为贾某某颁发土地证，且只能提供复印件，不能作为证据使用。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
本院二审查明事实与一审法院一致。
本院认为：（一）新乡市人民政府于2009年5月15日作出《关于对殷某丙、殷某丁要求注销贾某某国有土地使用证的答复意见》，该答复意见明确“市政府所作出的信访处理意见应予执行。”依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项之规定，该答复意见并没有给殷某丙、殷某丁设定新的权利义务，不对其权利义务产生实际影响，不属行政诉讼的受案范围。（二）最高人民法院在《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门，负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院应否受理的请示》中明确答复：“……二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”根据该答复，新乡市人民政府依据《信访条例》所作出的复核意见，人民法院不应受理，殷某丙、殷某丁如对原信访意见不服，可按《信访条例》规定的途径解决。原审适用法律不当，本院予以纠正，殷某甲、贾某某、新乡市人民政府的上诉请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项之规定，经本院审判委员会研究，裁定如下：
一、撤销安阳市中级人民法院（2010）安行初字第18-X号行政判决；
二、驳回殷某丙、殷某丁的起诉。
一、二审案件受理费共150元，均退还给交款人。
本裁定为终审裁定。
审判长王松
审判员张森
代理审判员郭宇凌
二○一○年七月三十日
书记员马传贤
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