浙江省高级人民法院
行政判决书
(2001)浙行终字第X号
上诉人(原审原告)郑某，女，X年X月X日出生，汉族，工人，暂住（略）。
委托代理人吕俊、何某某，浙江思源昆仑律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)新昌县人民政府，住所地（略）。
法定代表人黄某，县长。
委托代理人张某，男，新昌县土地管理局干部。
委托代理人梁燕贵，浙江越州律师事务所律师。
被上诉人(原审第三人)叶某，女，X年X月X日出生，汉族，住（略）。
委托代理人楼韬，浙江星韬律师．事务所律师。
委托代理人丁继胜，浙江大公律师事务所律师。
上诉人郑某因颁发土地使用权证行政争议一案，不服绍兴市中级人民法院(2001)绍中行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2001年9月25日对本案进行了公开开庭审理。上诉人郑某及其委托代理人何某某，被上诉人新昌县人民政府的委托代理人梁燕贵、张某，被上诉人叶某及其委托代理人楼韬、丁继胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决根据被告的举证并经庭审质证认定，原（略）房屋系第三人叶某继承所得。1992年3月29日，被告新昌县人民政府为实施县城建某总体规划，建某新北街需要，必须拆迁第三人房屋，经协商被告与第三人等三户(另二户为大儿子吕国庆、小儿子叶某辉)签订了拆迁协议书，其中安置办法为：被告安排第三人等三户临街房建某占地面积50平方米。1993年在拆迁安置地段即现城关镇X路X号，第三人建某了现与原告争议的房屋。1994年2月，原告郑某与第三人之子叶某辉登记结婚。1998年9月，叶某辉向新昌县人民法院提起离婚之诉。2001年4月6日，绍兴市中级人民法院调解叶某辉与郑某离婚，但对坐落于鼓山东路X号房屋因涉及权属问题，另案处理。第三人自房屋建某后多次去新昌县土地管理局申请办理土地使用证均未果。1999年11月15日，第三人再次去新昌县土地管理局提出要求办理土地使用权证报告。2000年1月20日，新昌县土地管理局经调查审核后同意给第三人补办土地使用权证。2000年2月，被告给第三人颁发了新国用(2000)字第X号国有土地使用权证，土地性质为划拨。原告不服，于2001年3月26日向该院提起行政诉讼。
原审法院经审理认为，原告郑某与叶某辉财产权属问题尚处于争议阶段，因此，不能否认被告的具体行政行为对其有利害关系，原告认为被告的发证行为侵犯其合法权益，符合行政诉讼起诉条件，原告主体适格。被告新昌县人民政府根据第三人叶某申请，依照当时第三人产权状况及拆迁安置情况，经过调查核实后对第三人颁发的土地使用权证，符合《土地登记规则》第二十三条第二款的规定。原告及第三人争议的有关分家协议问题与本案被告发证行为无直接联系和实际影响。据此判决：维持新昌县人民政府2000年2月颁发新国用(2000)字第X号土地使用权证的具体行政行为。
上诉人郑某上诉称，本案的土地登记不属变更登记，原审判决认为被诉发证行为符合《土地登记规则》第二十三条第二款的规定，属适用法律错误；第三人申请土地使用权登记未提交地上附着物权属证明和建某用地规划许可证，原审被告的颁证行为违反了《土地登记规则》第十条、第六十六条，以及《城市规划法》第三十一条的规定，显属违法行政；原审判决对上诉人提供的新昌县X乡建某环境保护局于1992年9月颁发给叶某辉的建某许可证不予采信，以及确认讼争房屋由第三人建某等，均属认定事实错误；被上诉人叶某系行政相对人，应属原告的地位，一审将其列为第三人错误。请求二审撤销一审判决和原审被告所颁发的国有土地使用证。
被上诉人新昌县人民政府答辩称，一审判决适用法律正确，原审第三人因拆迁安置而取得使用权的地块是国有划拨土地，该土地登记应属变更土地登记中的设定登记，应当适用《土地登记规划》第二十三条第二款；拆迁安置用地本身已经规划，其发证行为并不违反《城市规划法》第三十一条的规定；一审判决认定事实正确，建某许可证是进行施工的依据，而非建某用地规划许可证，不能作为土地发证的依据；拆迁协议也不能作为发证的依据，本案发证的事实依据是补办的建某用地审批划拨手续，其发证行为合法。至于该地块上房屋建某后如何某割，分割后又如何某证，是今后土地使用权变更登记的内容，而非土地使用权设定登记。上诉人郑某不具备本案的原告主体资格。请求二审维持一审判决。
被上诉人叶某答辩称，涉案的土地系其原所有的房屋被拆迁后安置而来，该土地上的房屋系其所建，土地使用权应属其享有；其申请土地使用权登记时已提交了充分的证据材料，新昌县人民政府的发证行为合法正确；其作为本案第三人参加诉讼符合法律规定。一审判决认定事实及适用法律正确，请求二审依法驳回上诉人上诉，维持一审判决。
庭审中，各方当事人围绕着本案所涉土地登记的种类(也即属初始土地登记还是变更土地登记)，被上诉人新昌县人民政府的发证行为是否合法，一审法院追加第三人叶某参加诉讼是否合法、上诉人郑某是否具备原告主体资格等争议焦点，进行了举证、质证和辩论。综合各方当事人质证和辩论的情况，经审查，本院确认：1992年3月29日，新昌县人民政府动迁办公室，为城市建某发展需要与被上诉人叶某及其长子吕国庆、次子叶某辉共三户签订了拆迁协议书，约定拆除被拆迁入方坐落于城关镇X路X号共计占地面积76.38平方米，建某面积120.07平方米的楼房二间及平台房一小间，并根据被拆迁人家庭早已分别立户和日后住房分居的实际情况，重新安置建某房屋两处，一处为临街房，占地面积为50平方米，限建某层；另一处为在原地翻建某宅房二间三层，建某占地面积为54平方米。嗣后，按照叶某与其二子的约定，吕国庆于1992年5月30日领得新昌县X乡建某环境保护局颁发的新城建某字(1992)第（略）号建某许可证，建某了上述二间三层住宅房；叶某辉也于同年9月29日领得新城建某字(1992)第（略）号建某许可证，于1993年建某位于新北街X号(现城关镇X路X号)、占地面积为50平方米的五层临街房即本案讼争地块上的房屋。1994年2月4日，上诉人郑某与叶某辉登记结婚，并居住于鼓山东路X号直至1997年分居。鼓山东路X号房屋建某后，一直未办理土地使用权登记及房屋所有权登记发证手续。1997年上半年，新昌县人民政府拆迁办公室的有关人员应第三人叶某之要求，将叶某的名字填写进新城建某字(1992)第（略）号建某许可证建某单位栏内，并将原该栏中叶某辉的名字加上括号。1999年11月15日，被上诉人叶某以个人名义申请办理土地使用权证，被上诉人新昌县人民政府先于2000年1月22日批准为叶某补办建某用地审批及划拨手续后，于同年2月16日审批准予办理土地登记手续并向其颁发了新国用(2000)字第X号国有土地使用证。
另查明，被上诉人叶某的长子吕国庆已于1997年5月领取了其申领建某许可证所建某的住宅房中按照约定归其所有的部分房屋的房屋所有权证；1998年4月，叶某就本案讼争地块上所建某屋的所有权问题以郑某为被告、叶某辉为第三人，向新昌县人民法院提起房屋确权诉讼。新昌县人民法院于2001年3月28日作出(1998)新民初字第X号民事裁定，认为郑某已提起本案的行政诉讼。因本案的审理结果涉及对该民事诉讼的房屋确权问题，故裁定中止该民事诉讼。
本院认为，本案讼争地块是因房屋拆迁，由政府有关部门安置而来，被拆迁人根据拆迁协议书约定，依法申领建某许可证后使用该地块建某应属合法。根据原国家土地管理局1995年12月28日印发的《土地登记规则》第二条第三款的规定，被上诉人新昌县人民政府认为本案的土地登记属于变更土地登记的辩解理由成立；但作为经政府统一安排用于拆迁安置建某的土地，本案的土地登记难以直接适用《土地登记规则》第二十三条的有关规定。本案讼争土地的权属来源应以拆迁协议为基础，并以建某许可证为重要依据。拆迁协议已明确将讼争土地安置给叶某及吕国庆、叶某辉等三户，至于具体如何某配，则由该三户内部自行安排。被上诉人新昌县人民政府先行为叶某补办建某用地审批划拨手续，与讼争地块由叶某辉申领建某许可证建某的客观事实不符，亦不符合本案讼争土地系经政府统一安排的拆迁安置用地的实际，显属违法。新昌县人民政府拆迁办公室的有关人员在新昌县X乡建某环境保护局依法核发的建某许可证上随意添加内容，属无效行为。被上诉人新昌县人民政府违背客观事实，在违法为叶某补办建某用地批准文件的基础上，将讼争土地的使用权登记发证给叶某，其登记发证的土地权属来源不清，属主要证据不足。上诉人郑某与被诉的发证行为具有法律上的利害关系，具备本案的原告主体资格。被上诉人叶某作为被诉发证行为所确定的权利人，原审法院追加其作为第三人参加本案诉讼，符合法律规定。上诉人郑某要求撤销被诉发证行为的上诉请求有理，本院予以支持。原审判决认定事实和适用法律均有错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(三)项、
第五十四条第(二)项第1目、第五十三条第一款，参照《土地登记规则》第十条第一款之规定，判决如下：
一、撤销绍兴市中级人民法院(2001)绍中行初字第X号行政判决；
二、撤销新昌县人民政府新国用(2000)字第X号国有土地使用证。
一、二审诉讼费各80元，共计人民币160元，由新昌县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长蒋中东
审判员惠忆
代理审判员邹琼霞
二○○一年十一月十三日
代理书记员马惟菁
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