上诉人（原审原告）王某甲，男，X年X月X日出生。
被上诉人（原审被告）郑州市金水区人民政府（以下称区政府）。
法定代表人王某乙，区长。
委托代理人吴某某，区法制局工作人员。
委托代理人李卫富，河南佐达胜律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)郑州市金水区X街道办事处（以下称东风路街道办事处）。
法定代表人史某某，主任。
委托代理人李卫富，河南佐达胜律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）郑州市金水区X街道办事处十二里屯村村民委员会（以下称十二里屯村委会）。
法定代表人杜某丙，主任。
委托代理人李卫富、杜某丁，河南佐达胜律师事务所律师。
上诉人王某甲因诉郑州市金水区人民政府、金水区X街道办事处拆迁行为违法并要求行政赔偿一案，不服郑州市金水区人民法院（2007）金行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院2008年12月18日受理后，依法组成合议庭，于2009年1月13日公开开庭审理了本案。上诉人王某甲，被上诉人郑州市金水区人民政府的委托代理人吴某某、李卫富，东风路街道办事处的委托代理人李卫富，十二里屯村委会的委托代理人李卫富、杜某丁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定：原告在十二里屯村建造有房屋，建筑许可证面积为270平方米。2004年十二里屯村列入郑州市中心城区综合整治任务计划城中村改造项目范围，十二里屯村委会与开发商草签了合作改造协议，2006年8月15日，双方又签订补充协议，提高了安置标准，并约定村民房屋的拆除工作由村委会负责等内容。同年8月20日，改造方案获得该村民代表大会和党员代表大会决议通过。后大多数村X村委会签订了拆迁安置补偿协议书，原告未签订协议。期间，区X村的改造工作成立了改造项目指挥部。2006年9月7日，区政府的职能机构郑州市金水区X村改造指挥部向村民发布拆迁公告，除对过渡费、奖励标准等内容进行公告外，还强调改造整体工作要在区政府统一领导下，组织专业队伍进行拆迁等。十二里屯委员会于2006年9月委托拆迁公司统一实施拆迁清运，原告的房屋同年11月也被强制拆除。
另查明：十二里屯村委会根据其与开发商的合作改造协议约定，将村民的拆迁安置补偿标准统一为每户置换410平方米安置房，搬迁费1600元，过渡费x元，2006年10月5日前搬迁完毕的分时间段分别给予x元、5000元奖励等。
原判认为：参照郑州市人民政府《郑州市X村改造规定（试行）》、《郑州市X村改造规划、土地、拆迁管理实施办法（试行）》等规范性文件的相关规定，郑州市人民政府统一领导、组织、协调城中村改造工作，各区人民政府具体负责本区范围内城中村X组织实施。城中村改造包括城中村转制、规划、土地、建设和拆迁安置、改造审批等诸多环节，既涉及到各级人民政府或政府职能部门的行政管理行为，也涉及领导、组织、协调等行政指导行为，还涉及村民自治、村民委员会代表村民与开发商的合同法律关系等等。本案中，被告区政府成立十二里屯村改造指挥部，发布拆迁公告，公示过渡费、奖励费标准，强调整体工作要在区政府统一领导下，组织专业队伍进行拆迁等，均属于区X组织实施本辖区X村改造整体工作的行政指导行为。而十二里屯村委会根据其与开发商的合作协议约定，负责村民房屋拆除工作，且与村民签订安置补偿协议及委托拆迁单位的主体均是该村委会，因此本案中对原告房屋实施强制拆除的主体只能是十二里屯村委会，原告认为区政府及东风路街道办事处违法实施拆迁行为没有事实根据，其要求被告承担赔偿责任也没有法律依据。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项及最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：驳回原告的诉讼请求。
上诉人王某甲的主要上诉理由是：一、一审判决认定事实不清，适用法律、法规错误。本案被上诉人金水区人民政府在未取得拆迁许可证的情况下，于2006年3月31日成立十二里屯城中村项目指挥部，该指挥部2006年9月7日向十二里屯村X村民违法发布了《拆迁公告》，其中明确列出：为确保拆迁工作顺利进行和村民的人身安全，整体工作要在区政府的统一领导下，组织专业队伍进行拆迁。拆迁现场要警戒隔离，非拆迁工作人员禁止进入拆迁现场，任何单位和个人不得私自拆迁，干扰阻挠拆迁，否则追究相关责任。该条款确定了金水区政府在十二里屯拆迁改造中的拆迁人地位。其于2006年10月16日口头告知村民要对十二里屯村进行“强制拆迁”。此后，在该项目指挥部的领导下，先后对十二里屯村实施断水、断电、断路，并出动上百名警力保障强制拆迁。根据《郑州市房屋拆迁管理条例》第三十三条规定，实施强制拆迁前，拆迁人就应当就被拆迁房屋及其附属物和其他建筑物、构筑物的有关事项，向公证机关办理证据保全、补偿提存。该指挥部在强制拆除之前并未履行任何公证手续。金水区人民政府十二里屯城中村改造项目指挥部的上述行为是针对特定的公民，就特定的具体事项，作出的有关该公民权利义务的单方行为，其行为完全符合具体行政行为的构成，非行政指导行为。二、一审法院认为本案中对上诉人房屋实施强制拆除的主体只能是十二里屯村委会，与事实不符。原审第三人和开发商河南天源置业有限公司签订的合作协议，名为十二里屯的合作改造协议，实为规避法律的“挡箭牌”。村委会既非民事主体，亦非行政主体，其在未经村民同意，未经村民大会表决，亦未履行土地权属和用途的变更登记手续的情况下，与开发商签订合作改造协议，其行为已经违反了《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例以及《郑州市城市建设拆迁管理条例》的相关规定，金水区人民政府在明知村委会行为违法的情况下，消极地不履行法定职责，不予查处，其行为已经构成了行政不作为。请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求。
被上诉人郑州市金水区人民政府未提交书面答辩意见。其在庭审中辩称：十二里屯村的拆迁改造工作是其村民自治行为，对上诉人的房屋实施拆除也是十二里屯村委会委托拆迁公司负责实施的，金水区人民政府在十二里屯的拆迁改造工作中实施的行为属于行政指导行为，一审判决认定事实清楚，二审应予维持。
被上诉人东风路街道办事处未提交书面答辩意见，其在庭审中的辩称意见与金水区人民政府一致。
被上诉人十二里屯村村民委员会未提交书面答辩意见，其同意上述被上诉人的答辩意见。
二审经审理查明的事实与一审一致。
本院认为：本案中十二里屯村的拆迁改造工作根据该村村委会与开发商签订的合作协议，在改造范围内的建筑物、构筑物、地面附着物的拆除工作由村委会负责实施，且后来与村民签订安置补偿协议和委托拆迁单位的主体也均是该村委会，因此对上诉人房屋的拆除应认定为系该村委会所为。上诉人上诉称郑州市金水区人民政府强制拆除行为违法并承担赔偿责任没有事实根据，一审予以驳回并无不当，二审应予维持。上诉人称村X村民大会表决与开发商签订合作改造协议违反有关法律规定的问题，属于另一法律关系，不属于本案审理的范围。经本院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人王某甲承担。
本判决为终审判决。
审判长何信丽
审判员赵新梅
代理审判员陈霞
二ＯＯ九年二月十二日
书记员牛珂
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