四川省绵阳市中级人民法院
行政判决书
(1999)绵行初字第X号
原告：李某甲，女，42岁，汉族，高中文化，绵阳市高新区X村X组居民。
委托代理人：姚建，绵阳市涉外经济律师事务所律师。
委托代理人：黄某某，男，42岁，汉族，大专文化，绵阳市高新区普明卫生院院长，系原告之夫。
被告：绵阳市国土局，地址绵阳市X街X号。
法定代表人：刘某某，现任局长。
委托代理人：李某乙，绵阳市国土局法规监察科科长。
委托代理人：梁章琼，绵阳子云律师事务所律师。
第三人：绵阳市X街道办事处。
法定代表人：宋某某，现任该办主任。
委托代理人：官某某，高新区街道办事处国土所副所长。
原告李某甲不服绵阳市国土局1999年3月29日作出的绵国土监(1999)X号违法占地建房处罚决定，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告李某甲及其代理人姚建、黄某某、被告的委托代理人李某乙、梁章琼、第三人宋某某、官某某等到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
1999年3月29日被告以原告在没有得到有批准权限机关有效批文的情况下，在原住宅前面占用集体土地153.2平方米修建永久性建筑物，其行为违反原《中华人民共和国土地管法》第三十八条、《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》第二十三条之规定，属非法占用土地的行为，依照原《中华人民共和国土地管理法》第四十五条之规定，对原告作出：一、责令李某甲在收到本处罚决定书之日起十五日内自行拆除在违法占用的土地上新的建筑物。二、原告拆除建筑物后，必须将非法占地面积恢复原状，并交绵阳市高新区X村X组按照新颁布的《土地管理法》的有关规定实行管理。
原告李某甲不服处罚决定，向本院诉称：1998年4月，因从事个体经营需要，为改变住宅周围环境达到创卫要求，利用原告房前荒地垃圾坑修建营业用房，并按规定向村委会和五社提出建房用地申请，得到村、社和街道办事处的批准，后原告持批文与村、社订立了土地租赁合同。在完善上述手续的同时，原告按照街道办事处的要求交纳了建房管理费和建房压金计人民币250元。原告完全是按照国家和街道办事处有关占地的规定申报和办理批准手续，不存在违法占地。在取得各项用地批准手续并交纳各项费用后，原告投入二十余万元进行修建，当房屋正要竣工时，被告突然声称原告用地违法并强令原告停止施工，又于99年3月29日作出处罚决定，要求撤除即将竣工的房屋。原告认为：被告处罚决定缺乏起码的事实依据和法律依据，也严重损害了原告合法权益。
被告答辩称：李某甲诉称行政处罚缺乏事实依据和法律依据之讼没有根据。被告依照法定程序查实的物证、证言、证词、调查笔录、现场勘验等，被告以原告违法占地建房的客观事实，原告在被告作出处罚决定之前并未出具有县级人民政府发出的用地批文，其行为显然违法。其次，被告对原告的土地违法客观行为，只能依据土地管理法律、法规的具体规定作出行政处罚决定。被告对原告违法占地建房的处罚决定适用的法律条款就是法律依据。原告建房所使用的土地不合法，不受法律保护。原告的建房申请与村、社签署的意见和事实上的建房用地性质不同。高新区街道办事处国土所签具的意见和街道办事处财政所所收的费用，不具备法律所规定的合法性，不是法律规定行使最终审批建设用地的政府机构。原告称房屋要竣工时，被告突然声称违法用地不是客观事实，被告从原告建房下基础开始即多次到场制止违法占地建房，原告却继续强行修建是有据可查的。综上所述，原告违法占地建房依法应予拆除，所受到的损失是藐视法律的结果，法律不予保护，其损失应自行承担。
第三人未作出答辩，但向本院提供了与本案有关的书面材料。
经审理查明：原告李某甲于1998年5月19日以申请修建50平方米住房为由填报了《农房建设用地规划申报表》，同年5月22日原告所在社、材签具意见，“同意修建”。同月22日，高新区街道办事处收取了原告建房押金200元和建房管理费50元。6月9日，高新区街道办事处国土所批签：“不同意修建，因已有住房，不符合建房条件”。
同年9月4日，高新区国土管理所给原告批签：“兹有凝祥寺居委会五社社员李某甲申请50平方米建营业用房一事，因结合创建需要，故同意以租赁性质建房，其占土地性质不变，仍属集体土地。该户应与五社签定租地协议，另该户建房以后涉及国家建设需要，要无条件拆迁。”
同年9月22日，原告依据9月4日国土所的批文与凝祥寺村签订了租赁120平方米的自留地承包合同用于修建营业用房及绿化带。该协议主要载明：“乙方每年按生产队规定的面积交清各种费用，不得借故拖延；如需拆迁，应服从整体规划，不得阻扰不迁。甲方居委会批准，暂定两年。”同年11月6日，原告与陈德华签订了《建筑合同》。合同约定总工期为四个月，定于11月6日开工，1999年3月16日竣工。后由于与邻居李某山发生矛盾，李某报原告违法建房，引起领导重视并对原告建房组织有关人员进行了现场勘查和调查。此后，被告和第三人自99年1月6日起先后到现场令其停工、等候处理，2月1日书面发出停工通知，原告在停工一月多后，见未处理又开始修建。
1999年3月10日被告在召开听证会后于同月29日对原告违法占地建房作出上述处理。原告不服处罚决定，依法提起诉讼。
另查明：被告对高新区街道办事处国土所越权批地以绵国土监(1999)第X号作出了处理决定：“一、撤销第三人1998年9月4日批准原告与凝祥寺村X组签订租地协议建房等所有文件。二、高新区国土分局应监督并协助第三人收回原告违法占用的集体土地并交凝祥寺村X组。三、第三人应在收到本决定之日起三日内将有关部门收取原告所交的有关费用全额退还。四、第三人的直接责任人应在收到本决定五日内写出书面检查送市国土局高新区分局，等候处理。
以上事实，有原告用地申请表，第三人国土所的批文，被告对原告处罚的调查材料，听证笔录、处罚决定，庭审笔录、交费收据、当事人双方的陈述、土地租赁合同、现场照片等证据在卷，足以认定。
本院认为：原告李某甲申请建房，虽填写了《农房建设用地规划申请表》，村、社又签了同意修建的意见，因其原有住宅面积已达国家土地管理法所规定的标准，未予批准。后又利用其住宅前面的承包空闲地及倒放垃圾坑建造营业用房，发展培育种植技术，经高新区国土所批准50平方米建营业用房。按此批文与五组签订土地租赁合同，时间暂定两年。原告在取得用地批准后，已其超面积占用土地建房153.2平方米，超过批准面积103.2平方米应视为违法。被告根据群众举报依法对原告建房处理认定事实清楚，证据确实、程序合法，处罚正确。被告及第三人在责令原告停建查处中措施不力，其因元旦、春节假日等因素原告并未停止修建，故原告不应承担全部过错责任。第三人在原告建房申请中未批给建住宅用地正确，但在越权批准原告建营业用房中批文不规范，批文后行政监督不严，又未具体交待办理他项手续，亦未上报高新区国土分局备案，其发现原告超面积建房后制止不力，仅于99年2月1日才将书面停工通知发出，且原告修建的营业用房已基本竣工。根据<四川省《中华人民共和国土地管理法》实施办法>第41条的规定，应予承担越权批地造成损失的责任。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条一款(一)项之规定，本案并报经院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、维持被告绵阳市国土局对原告李某甲违法占地建房的处罚决定。
二、因第三人越权行政行为给原告造成的损失赔偿另案处理。
一审案件诉讼费200元，由原告李某甲负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审判长李某清
审判员姬小兵
代理审判员欧阳晓
一九九九年九月一日
书记员陈兴旺
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