海南省高级人民法院
行政判决书
(2005)琼行终字第X号
上诉人(原审原告)海口市琼山区X镇居民委员会永巩居民小组，住海口市琼山区X镇X村。
法定代表人陈某甲，组长。
上诉人(原审原告)海口市琼山区X镇居民委员会文彩居民小组，住海口市琼山区X镇X村。
法定代表人陈某乙，组长。
两上诉人共同委托代理人严良、徐立，海南昌丰律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)海口市人民政府，住海口市X路X号。
法定代表人陈某乙，市长。
委托代理人陈某丙、符某某，海口市国土资源局干部。
原审第三人海口市琼山区X镇龙塘居民委员会龙塘居民小组，住海口市琼山区X镇X村。
法定代表人周某丁，组长。
委托代理人陈某戊，海口市琼山区司法局干部。
委托代理人胡某某，海口市琼山区X镇龙塘居民委员会龙塘居民小组村民。
上诉人海口市琼山区X镇居民委员会永巩居民小组(以下简称永巩居民小组)、海口市琼山区X镇居民委员会文彩居民小组(以下简称文彩居民小组)因其诉被上诉人海口市人民政府(以下简称市政府)及原审第三人海口市琼山区X镇龙塘居民委员会龙塘居民小组(以下简称龙塘居民小组)土地确权行政裁决一案，不服海口市中级人民法院(2005)海中法行初字第X号行政判决，于2005年4月12日通过海口市中级人民法院向本院提起上诉，本院于同年6月20日立案受理，依法组成了合议庭，并于同年8月9日在本院第二审判庭公开开庭审理。上诉人永巩居民小组的法定代表人陈某甲、文彩居民小组的法定代表人陈某乙，以及两上诉人的共同委托代理人徐立，被上诉人市政府的委托代理人符某某，原审第三人龙塘居民小组的法定代表人周某丁及其委托代理人陈某戊、胡某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
经审理查明：争议地坐落在龙塘墟南渡江东岸，地名叫龟壳坡(又称桥坟坡)，四至为：东至公路，南至云龙镇谭莲经济社土地，西至水田，北至玉胡某济社土地，面积95．657亩，其中南边一块57．276亩，北边一块38．381亩。上世纪50年代初，该地为荒地。上世纪50年代末至1962年，该地由龙塘居民小组逐年开荒种植并不断扩大垦荒面积，建造一间房屋、水井等，一直使用至1982年。1983年龙塘区政府发动机关人员种过一次木麻黄树。1984年龙塘居民小组将南边的一块57．276亩土地连同青苗建筑物折价400元交给龙塘税务所工作人员占尊谭使用和管理，占尊谭继续在该地上种植树木、修缮房屋、改造水井，并建瓦灶一个。2003年6月，根据龙塘居民小组申请，龙塘镇政府和镇工作队召集龙塘居民小组和占尊谭，先后四次开会协商，同年7月16日双方达成《协议书》，占尊谭同意将南边一块57．276亩土地归还龙塘居民小组使用，由龙塘居民小组给占尊谭补偿4050元。同月31日，龙塘居民小组向占尊谭支付补偿款4050元。
纠纷地北边一块38．381亩土地，由龙塘居民小组自1962年前开荒使用至1982年闲置。1987年3月28日，龙塘乡政府(即现龙塘居委会)未经龙塘居民小组同意，将该地发包给辖区村民陈某燕、刘位贤种植石榴和木麻黄树，并签订了《承包荒地造林合同书》，承包期从1987年3月28日至2002年3月28日止，共15年。陈某燕、刘位贤依照合同使用该块土地至2002年。
2003年7月龙塘居民小组准备使用纠纷地南边土地和收回北边土地时，与龙塘居委会发生土地权属纠纷。海口市政府经过调查、调解，并根据双方当事人指界确认的争议地范围，由琼山区国土环境资源局和海南地质综合勘察院测绘队绘制《琼山区X镇龙塘居民小组与龙塘社区居委会土地纠纷处理图》，于2004年11月22日作出市土权(2004)X号《土地权属纠纷处理决定》(以下简称X号决定)，认为龙塘居民小组自1962年前就在95．657亩土地内开荒种植农作物，并逐步扩大开垦面积，一直使用至1982年。南边争议地经协商已经归还龙塘居民小组，北边争议地虽然自1987年由龙塘居委会擅自发包陈某燕、刘位贤，但是，使用未满20年。依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、第二十条第一款、第二十一条和《海南省确定土地权属若干规定》第七条第(三)、(四)项的规定，决定：一、争议地龟壳坡95．657亩土地属集体土地；二、争议的95．657亩土地所有权属于龙塘居民小组集体所有和使用；三、北边争议地的青苗由龙塘居民小组与陈某燕、刘位贤协商解决，协商不成按有关法律规定处理。永巩居民小组、文彩居民小组得知X号决定内容后，向海南省人民政府提出行政复议申请，省政府于2004年11月24日作出琼府复决字(2004)第X号《行政复议决定书》，维持X号决定。永巩居民小组、文彩居民小组仍不服，向海口市中级人民法院提起行政诉讼。
原审认为，市政府在受理龙塘居民小组与龙塘居委会之间发生的土地权属纠纷案件后，对争议地的历史状况和土地使用现状进行调查了解，并对双方当事人提出的主张及提供的证据材料进行了审查。市政府根据第三人提供的证人证某、争议地范围内存留的房屋、水井，以及2003年7月16日第三人与该争议地内南侧的宗地的实际使用人占尊谭之间达成的补偿收回该宗地的《协议书》等证据材料，确认争议地的所有权归第三人，该处理决定认定事实清楚，确权结果并无不当。永巩居民小组和文彩居民小组并非X号决定的当事人，市政府作出X号决定的程序，重点解决的是争议地属龙塘居民小组还是龙塘居民委员会的问题，自然不会将永巩居民小组和文彩居民小组作为独立的争议主体予以对待。因此，在市政府作出X号决定后，永巩居民小组和文彩居民小组对该确权决定提起行政复议或行政诉讼，应当提供更为直接和确凿的证据来证明争议地的所有权和使用权不但不应当归属于龙塘居民委员会，也不应归属于本案第三人，而应当归属于自己。但在本案诉讼中，永巩居民小组和文彩居民小组并没有提供足以推翻X号处理决定的证据材料。永巩居民小组和文彩居民小组提供的主要证据是两名证人出某作证的证言和其他证人出某的6份书面证言。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第(八)项规定：＂出庭作证的证人证某优于未出庭作证的证人证某＂，但永巩居民小组和文彩居民小组申请出庭作证的证人陈某乙全和陈某昌所作的证言反而证明其所主张所有权和使用权的土地并不在争议地的范围之内。由此得出以下结论：市政府所举证据可以证明其作出的土地权属纠纷处理决定所认定的基本事实是清楚的。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定，判决维持市政府X号决定。
永巩居民小组、文彩居民小组上诉称：原审法院确认X号决定中认定的从上世纪50年代末至1982年争议地一直由龙塘居民小组使用，缺乏充足依据。在此情况下，原审判决维持X号决定违背行政诉讼法律原则。且该决定依据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、第二十条第一款、第二十一条和《海南省确定土地权属若干规定》第七条第(三)、(四)项的规定，将争议地确定给第三人集体所有，没有事实依据。请求撤销原审判决，撤销X号决定。
市政府答辩称：将争议地确权给第三人是有充分的事实依据。1950年末第三人在争议地开垦种植各种短期经济作物，并建房和打水井，使用至1982年。1984年第三人将南侧宗地57．276亩连同青苗房产折合400元转让给龙塘镇税务所占尊谭。之后，占尊谭在该地种植橡胶并维修房屋和改造水井。2003年7月16日，第三人与占尊谭商定由第三人补偿占尊谭青苗和房屋款4050元，占尊谭将57．276亩土地归还给第三人，双方签订了《协议书》。北侧38．381亩争议地，第三人一直使用至1982年。1987年3月28日，龙塘镇龙塘居民委员会将该地发包给陈某燕和刘位贤种植石榴和木麻黄树，并签订《承包荒地造林合同书》。2003年7月第三人准备耕种争议地时，龙塘居民委员会阻止，双方发生争议。根据上述事实，X号决定将该争议地确权给第三人集体所有，此确权行为有充分的确权依据。确权行为适用法律正确，程序合法。请求维持原审判决。
龙塘居民小组述称：两上诉人在本案中不具备独立的法律主体资格。原审判决事实清楚，证据确凿，程序合法，理由充足，适用法律正确。请求维持原审判决。
庭审中，上诉人对一审确认X号决定认定第三人从上世纪50年代末开始使用争议的事实提出异议，本院对此予以审查。市政府出具1960年地形图，王某权、周某己、王某某、陈某庚等人的证言，一组现场照片等证据，证明争议地上世纪50年代末主要是荒地，此后一直由第三人逐步开荒种植至1982年。第三人补充举证韦昌周、吴某某等人证言，同样证明争议地由第三人自上世纪50年代末一直使用至1982年。两上诉人对市政府以及第三人出具证据的真实性无异议，但对证据的证明效力提出异议，认为证言中提到互助组时期第三人开始使用争议地，与1960年地形图相矛盾，且证人证某并未明确说明第三人使用的面积和具体年代，并认为，照片中的房屋和水井都是第三人在70年代农业学大寨时期建造的，不是60年代建造，第三人实际是从上世纪70年代中期开始开荒使用争议地。同时，两上诉人提供詹道初、占尊谭的证言以及龙塘中学和龙塘居委会出具的证明书，证明第三人从1974年开始使用争议地，龙塘中学自1981年至2002年在争议地上也曾种树5亩左右，X号决定认定事实不清。市政府和第三人认为两上诉人所举证据在一审中未举证，二审举证属逾期举证，不予质证。本院认为，根据市政府和第三人的举证，可以证明自上世纪50年代末第三人逐步开荒使用争议地。市政府和第三人所举证人证某中关于互助组时期第三人开始使用争议地的陈某尽管与X号决定认定第三人自上世纪50年代末使用争议地，存在时间上的微小差异，但是，证人证某所述时间更早，该细节差异并不能否定证言的整体证明效力。同时，X号决定认定第三人开荒使用争议地是一个渐进的过程，证人证某未对具体开荒种植时间和面积作出明确陈某，恰恰符某渐进开荒使用的特点。市政府依据上述证据认定第三人自上世纪50年代末开始使用争议地具有证明优势，可以确认。两上诉人二审所举证据，在一审中并非无法调取，因此，不属于新证据，二审举证，属逾期举证，本院不予采信。
本院认为，自上世纪50年代末，原审第三人开始逐步开垦使用争议地，后在争议地上建房、打水井，使用至1982年。1984年第三人将南侧宗地57．276亩交给龙塘镇税务所占尊谭种植橡胶，2003年7月经协商，占尊谭将57．276亩土地归还第三人；北侧38．381亩争议地，原审第三人一直使用至1982年，1987年3月龙塘居委会将该地发包给陈某燕、刘位贤种植石榴和木麻黄树，2003年龙塘居民小组与龙塘居委会发生土地权属争议。根据《海南省确定土地权属若干规定》第七条第(四)项＂在农民集体经济组织界限范围内，农民集体经济组织连续使用20年以上，现在仍在使用的土地＂属于集体所有的规定，由第三人以及第三人交占尊谭使用的57．276亩土地，自上世纪50年代末至2003年发生争议，一直由第三人及第三人委托的人员管理使用，X号决定确认该块土地属于集体土地，并将所有权确定给第三人，法律依据充分；又根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条＂农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权＂的规定，由第三人自上世纪50年代末开荒使用的北侧争议地38．381亩，至今一直由农民集体经济组织使用，该土地依法应当属于农民集体所有的土地。1987年龙塘居委会擅自将该部分争议地发包给他人使用，但是，连续使用未满20年，市政府据此将该部分土地依法确定为第三人龙塘居民小组的集体土地，符某上述条文的立法精神，应当予以支持。上诉人主张原审判决认定事实不清，未提供有效证据予以支持，其上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费共计200元，由上诉人永巩居民小组和文彩居民小组共同负担。
本判决为终审判决。
审判长郭修江
代理审判员程小平
代理审判员王某
二00五年八月十八日
书记员赵道远
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