海南省高级人民法院
行政判决书
(2005)琼行终字第X号
上诉人(原审原告)蔡某某，女，汉族，X年X月X日出生，万宁市X镇X村农民，住（略）。
上诉人(原审原告)林某甲，男，汉族，X年X月X日出生，海口市龙华区X街道办事处公务员，住（略），系蔡某某长子。
上诉人(原审原告)林某乙，男，汉族，X年X月X日出生，万宁市X镇X村渔民，住（略），系蔡某某次子
以上三位上诉人的共同委托代理人冯怀东，海南刚峰律师事务所律师。
被告万宁市人民政府。
法定代表人邓某某，市长。
委托代理人陈某、刘某某，市法制办公务员。
原审第三人莫某某，男，汉族，1950年10月出生，万宁市港北冷冻厂业主，住（略）。
上诉人蔡某某、林某甲、林某乙因其诉被上诉人万宁市人民政府(以下简称市政府)给原审第三人莫某某(万宁市港北冷冻厂)颁发《国有土地使用证》一案，不服海南中级人民法院(2004)海南行初字第X号行政判决，于2005年1月6日向本院提起上诉。本院于同年2月22日立案受理，依法组成合议庭，并于同年4月7日在本院第二审判庭公开开庭审理本案，林某甲及三上诉人的委托代理人冯怀东、市政府的委托代理人陈某、刘某某，莫某某本人到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
经审理查明，1998年5月22日，市政府作出万府函（略）)X号《关于同意港北水产站转让土地使用权的批复》(以下简称X号批复)，批复称：＂同意港北水产站将其约0．65公顷(合9．08亩)的土地使用权转让给港北冷冻厂，转让地价款总额为（略）．47元＂。同年6月28日万宁市国有资产管理局作出万国资发[1998]X号《关于同意市水产供销公司转让土地的批复》，该批复称：＂同意你公司以总价（略）．47元将港北水产站9，08亩土地转让给港北冷冻厂进行建设改造，转让土地后必须把所得款项的10％上缴给国有资产管理局，且余下的款项投入到盘活国有资产项目上，不得挪作他用＂。同日，万宁市水产供销公司与万宁市港北冷冻厂签订《转让土地使用权合同书》，合同约定的总土地转让金额约49万元。根据市国土局的请示，2002年1月24日市政府向市国土局发出万府函(2002)X号批复，认为X号批复同意将港北水产站9．08亩土地以（略）．47元的价格转让给港北冷冻厂，该评估价已经不能反映现时土地市场价格，请对该宗地重新进行价格评估，以便转让该地，盘活国有资产。根据万宁市水产供销公司的委托，2002年2月21日万宁豪诚土地评估所出具《土地评估价报告》，对该宗土地重新评估价为16．16万元。2002年4月10日万宁市国土环境资源局作出万土环资用[2002]X号《关于同意办理国有土地使用权转(受)让手续的通知》(以下简称X号通知)，称：同意市水产供销公司将港北水产站原使用位于港北墟15．83亩国有划拨土地使用权(土地证号：万国用(1999)字第（略）号)中9，08亩转让给港北冷冻厂，土地转让金按评估价确认地价为每亩1．78万元，总额16．16万元，根据《海南经济特区土地管理条例》第五十一条规定，由市水产供销公司按40％补交出让金，计6。464万元，土地使用权年限为70年，即至2072年4月10日止。并送达给万宁市水产供销公司、万宁市港北冷冻厂。2002年8月，市政府给万宁市港北冷冻厂颁发万国用(2002)字第（略）号《国有土地使用证》(以下简称（略）号土地证)。莫某某取得（略）号土地证后，又将该宗地分割转让给周先明等七户，转让面积为876．8平方米。
2000年10月，林某波(已故，系蔡某某的大夫)在上述土地范围内建造了占地175平方米的土木结构瓦房，作为修理厂使用，但是，没有办理任何合法的土地使用手续。莫某某取得土地证后，向万宁市人民法院提起民事侵权之诉，请求人民法院判决林某甲等恢复土地原状，并退还侵占的土地。万宁市人民法院于2004年9月13日作出(2004)万民初字第X号民事判决，林某甲等不服一审判决向海南中级人民法院提起上诉，该案目前正在审理中。2004年11月，蔡某某等对（略）号土地证不服，向海南中级人民法院提起诉讼，请求撤销该颁证行为。另查，万宁工商局颁发的＜H＞（略）－03营业执照及万宁市技术监督局颁发的（略）－X号组织机构代码证均载明，莫某某系个体工商户，万宁市港北冷冻厂业主，港北冷冻厂为非法人组织。
又查，港北水产站原为万宁水产局投资兴建的国有企业，后实行政企分离，成立万宁市水产供销公司，接管原万宁水产局的企业管理职能，港北水产站为市水产供销公司的全资下属单位。
一审判决认为，经市政府批准，万宁市国资局批复同意，万宁市水产供销公司将本案所涉9．08亩转让给非法人单位港北冷冻厂，莫某某作为该厂私人业主在取得市政府批复及万宁市国资局同意后，与万宁市水产供销公司签订《转让土地使用权合同书》。此后，莫某某向市政府申请，办理（略）号土地证。此后，又将该宗地分割转让给周先明等七户，面积为876。8平方米。现蔡某某等在上述土地范围内建造土木结构瓦房的修理厂，其占地175平方米，没有办理任何合法土地使用手续，其诉讼理由不成立，本院不予支持。根据《关于执行｛中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决驳回蔡某某、林某甲、林某乙的诉讼请求。
蔡某某、林某甲、林某乙上诉称：市政府给莫某某颁发土地证的土地原属划拨地，未依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条规定签订土地出让合同，未补交全部土地出让金，不符合上述《条例》第十四条和第十六条规定的颁证条件。政府颁证行为是否侵犯上诉人合法权益仅仅是上诉人起诉的缘由，并非行政诉讼审查的内容，根据行政诉讼法第五十四条规定，被诉颁证行为合法维持，不合法撤销，一审判决不审查被诉颁证行为的合法性，却对上诉人起诉的缘由进行审查违反行政诉讼法规定。请求撤销一审判决，撤销（略）号土地证。
市政府答辩称：蔡某某等起诉无原告资格，虽然蔡某某的丈夫林某波在颁证土地的四至范围内建造土木结构瓦房的修理厂，但未经港北水产站同意，没有任何用地的合法手续。市政府按照万府函（略）]X号批复，根据莫某某的申请，经土地管理部门认真调查核实后，依照土地管理的法律、法规规定，给莫某某颁发（略）号土地证，该颁证行为合法。颁发（略）号土地证没有侵犯蔡某某等人的合法权益。请求维持一审判决。
莫某某答辩称：市政府颁证行为事实清楚，符合《城市房地产管理法》第三十九条规定的划拨土地出让程序，且莫某某也已经交纳土地出让金6．464万元。莫某某转让部分取得的土地给周先明等人，经过万宁市国土局的批准，属合法转让。请求驳回上诉，维持原判。
庭审中，各方当事人对一审判决认定的事实和证据无异议，本院予以确认。
蔡某某等庭审中提出，一审判决未认定合同约定的土地转让金49万元和市政府采信的土地价16．16万元，应当补充认定。对该项事实，市政府和莫某某予以认可，并出据万宁市水产供销公司与万宁市港北冷冻厂签订的《转让土地使用权合同书》和万土环资(2002)X号《关于同意办理国有土地使用权转(受)让手续的通知》(以下简称X号通知)予以证明。蔡某某等对两份证据的真实性无异议，反驳称，X号通知中的价格并未出具评估报告予以证明。市政府及莫某某当庭表示，《评估价报告》可以庭后提交。蔡某某等又进一步表示，庭后出具《评估价报告》，超过举证期限，并拒绝对该项证据再次开庭质证。庭后，市政府和莫某某向本院提交了《评估价报告》。本院认为，合同约定价49万元、政府采信的委托评估价16．16万元，该项事实各方当事人无争议，且有《转让土地使用权合同书》和X号通知予以证明，可以认定。《评估价报告》并非证明政府颁证行为合法的必要证据，也不是本院审查的主要内容，二审庭审中蔡某某等提出异议，市政府和莫某某将《评估价报告》作为补强证据和反驳证据请求举证，并无不当，蔡某某等拒绝质证，理由不能成立。
庭审中，蔡某某等还对港北水产站和市水产供销公司的关系问题请求法庭补充认定。市政府和莫某某出具陈某喜签名并盖有万宁市水产供销公司印张的《证明书》，证明港北水产站属市水产供销公司的下属单位，陈某喜系市水产供销公司经理，兼港北水产站站长。蔡某某等提出，该份《证明书》属证人证某，陈某喜未到庭质证，该份证据不足以采信。本院认为，《证明书》并非证人证某，属于书证，该项证据可以证明港北水产站系市水产供销公司下属单位的事实，且至今没有证据证明港北水产站曾对此提出过异议。
庭审中，蔡某某等又提出，转让的土地未进行规划立项，请求法庭对此项事实补充认定。市政府和莫某某当庭举出万宁市规划建设局1999年4月核发的（略）号《建设工程规划许可证》和（略）号《村镇规划选址意见书》，认为颁证土地已经规划为港北水产站小区建筑用地。蔡某某等反驳称，两份证据的建设单位为港北水产站，并非莫某某或者港北冷冻厂，因此，莫某某并未取得规划立项手续。本院认为，市政府早在1998年5月即以同意港北水产站转让9．08亩土地给莫某某，1999年4月万宁市规划建设局核准颁证土地的建设工程规划许可证和规划选址意见，实际是对莫某某取得土地后开发利用的限制，2002年莫某某取得土地使用证后，实际也是接受了上述规划要求。蔡某某等以两份证据上的建设单位不是莫某某或者港北冷冻厂否定颁证土地进行了规划立项，理由不能成立。
庭审中，蔡某某等对一审判决未认定莫某某交纳土地出让金的情况提出补充审查认定请求。市政府和莫某某出示万宁市国土局2002年8月5日开出的N0．（略）号《海南省行政性收费统一(通用)票据》，证明已交土地出让金6．464万元。蔡某某等反驳称，该证据属于超过法定举证期限的证据，不能作为本案的定案根据。本院认为，根据最高人民法院《行政诉讼证据若干规定》第二十二条规定，案件涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的，人民法院有权调查取证。本案属于涉及第三人合法权益的案件，为维护自身合法权益，莫某某向本院举证证明已缴土地出让金，该举证行为不应认定为超过法定期限，对该项证据本院予以确认，可以认定港北冷冻厂于2002年8月5日向万宁市国土局交纳了6。464万元土地出让金。
本院认为，根据《海南省经济特区土地管理条例》第四十九条、第五十条和第五十一条规定，划拨土地使用权报经有批准权的县级以上人民政府批准后可以转让；转让划拨土地使用权的土地应当是已经依法办理土地使用权登记手续，取得土地使用权证书的土地；并由受让方与市、县、自治县土地行政主管部门补签土地使用权出让合同，补办土地使用权出让手续，按该宗地经确认的评估价格40％补交土地使用权出让金。本案颁证土地属于划拨土地，非耕地，转让土地的面积少于33公顷，属于县级人民政府有权审批的土地，市政府批准同意颁证土地转让，属于市政府的法定职权范围。但是，市政府在同意转让后，没有证据证明万宁市国土局与受让方港北冷冻厂补签过土地出让合同并补办土地出让手续；同时，根据现有证据也只能证明，在市政府同意土地转让后的1999年原土地使用单位才取得了万国用[1999]字第（略）号国有土地使用证。因此，市政府颁证程序存在瑕疵。由于市政府颁证土地权属清楚，港北冷冻厂也已经缴纳土地出让金，仅以此程序瑕疵撤销市政府颁证行为没有实际意义；同时，蔡某某等提出政府颁证行为侵犯其合法权益，也没有举出其在市政府颁证土地上享有任何合法权益的证据，所以，一审判决驳回蔡某某等上诉人的诉讼请求并无不当。至于蔡某某等提出莫某某未按合同约定价交纳土地出让金问题，本院认为，《海南省经济特区土地管理条例》第五十一条明确规定，缴纳土地出让金的基数是经确认的评估价格，而不是合同约定价，其该项上诉理由不能成立；蔡某某等还提出本案划拨地的使用单位是港北水产站，但是，市政府文件中转让单位却认定为市水产供销公司，认定转让方错误，对此，本院认为，港北水产站属市水产供销公司的下属单位，且港北水产站至今也未提出市政府颁证行为侵犯其合法权益，因此，蔡某某等上诉人的该项上诉理由本院亦不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序应当予以维持。市政府颁发（略）号土地证，事实清楚，适用法律、法规正确，但是，行政程序存在瑕疵。蔡某某等上诉人提出的上诉理由不能成立，上诉请求应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费共计200元由上诉人蔡某某、林某甲、林某乙共同负担。
本判决为终审判决。
审判长郭修江
审判员马厉
代理审判员程小平
二○○五年四月十二日
书记员石磊
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