上诉人（原审被告）戚某，女，X年X月X日出生，汉族，河南建中实业有限公司副经理，住（略）。
委托代理人何红艺，河南金博大律师事务所律师。
委托代理人苏碧野，河南金博大律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）郑州市银河机械厂。住所地郑州市X区X路X号。
法定代表人刘某，厂长。
委托代理人唐郑生，河南大公匡法律师事务所律师。
委托代理人刘某鹤，河南大公匡法律师事务所律师。
上诉人戚某因与被上诉人郑州市银河机械厂房屋买卖合同纠纷一案，不服郑州市X区人民法院(2010)管民二初字第X号民事判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人戚某及其委托代理人何红艺、苏碧野，被上诉人郑州市银河机械厂法定代表人的委托代理人唐郑生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》规定：以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院的规定，报有批准权的人民政府审批。郑州市银河机械厂作为国有企业，转让房产时，在未经有审批权的人民政府批准的情形下，就与本案戚某签订房产买卖协议，该行为违反了国家法律、行政法规的强制性规定。根据《中华人民共和国合同法》的相关规定，双方所签买卖协议无效。无效合同自始无效。房产买卖受民法的调整，戚某称该案件的争议应属于行政法调整，不受民法调整以及双方已履行了该合同办理了房屋所有权证，认为该房产买卖合同不是无效合同的主张，与法无据，该院不予采信。郑州市银河机械厂称与戚某之间的房产买卖行为没有经过国有资产管理部门审批，程序违法，要求依法确认双方所签售房合同无效的诉请，事实清楚，证据充分，该院予以支持。鉴于上述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十六条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条等相关法律之规定，并经该院审判委员会研究决定，判决如下：郑州市银河机械厂与戚某于2004年7月27日、8月9日、9月12日所签关于买卖位于郑州市X区X路X号银河大厦三层房产的三份买卖协议均为无效。案件受理费100元，由戚某负担。
戚某不服原审判决上诉称：一、原审人民法院认定双方签订转让协议时未经有审批权的人民政府批准，该认定错误。1、双方诉争的房屋转让程序是合法的，双方签订转让协议符合当时的法律法规、规定。双方签订转让协议的时间为2004年7月，交易时间为2004年8月，2004年9月2日戚某已经办理完毕房屋产权证。而郑州市政府在2004年8月6日才发文设立国资委，正式成立于2004年11月3日。双方签订协议时，国资委尚未成立，不可能要求国资委对该转让行为予以审批。2、本案中有批准权的人民政府已经对转让行为予以认可，且郑州市房地产管理局对房屋发证行为本身即意味着转让已经获得了审批。3、郑州市处理国有土地上房屋权属登记中历史遗留问题的若干意见（郑政[2006]X号）已经明确规定：已按前款处理意见办理房屋所有权证的房屋和其他已经核发了房屋所有权证的房屋，此次不再重新处理，办理房屋所有权证时已经缴纳的税费等不再重新处理。4、郑州市人民政府关于处理国有土地上房屋权属登记中历史遗留问题的补充意见[郑政文(2009)X号]也明确规定：国有企业已经出售给个人的房屋，购房人当时未及时办理过户手续而现在要求办理的，市房地产管理部门凭企业原主管单位同意房屋转让的批文和相关资料给予办理；对于国有企业单位房转让未办理房屋产权证的，也可以依据上级主管部门的批文进行办理。二、原审人民法院认为双方的转让行为违反了《中华人民共和国城市房地产法》第四十条规定，属于违反法律、法规的强制性规定，因此适用《中华人民共和国合同法》应属无效合同，属于适用法律错误。1、《企业国有产权转让暂行管理办法》系部门规章，确认合同无效，不得以地方性法规、行政规章为依据。2、《国有资产评估管理办法》虽然为行政法规，但并没有规定没有评估系无效合同。3、《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条规定为管理性规范，非效力性规范。《中华人民共和国城市房地产管理法》并没有明确规定，违反第四十条规定的合同无效，仅仅在法律责任中规定了相应行政处罚的条款；同时，其他法律、行政法规也没有规定违反《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条的合同无效。因此，《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条属于管理性规范，不能据此认定双方所签订的转让协议无效。综上所述，原审人民法院认定事实及适用法律错误，导致错误判决，恳请二审人民法院依法撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。
郑州市银河机械厂答辩称：1、强制性规范又分为管理性和效力性强制规范，双方签订的合同违反效力性强制规定，应当认定为无效。2、评估价值为215.70万元的办公楼银河大厦三楼整层，以总价款（略）元的价格出售给戚某，违反了《企业国有产权转让管理暂行办法》，合同应当无效。3、郑州市银河机械厂的前法定代表人在未经国有资产管理部门批准的情况下，自行处置当属违法行为。损害了国家利益，应予纠正，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明，位于郑州市X区X路X号的银河大厦原系郑州市银河机械厂所有，产别为全民单位自管公产，房屋总层数为X层，建筑面积5817.78平方米，该栋房产所涉土地使用权类型系国家划拨。2004年3月30日，该厂职工代表大会通过决议，拟出售该大厦部分楼层以偿还欠款。当日，该厂向其上级主管部门郑州市民政工业管理服务中心上报《关于我厂出售部分楼层以抵欠款的请示》文件一份，主要内容为：经厂领导班子研究，并经过职工代表大会通过，决定出售银河大厦部分楼层，偿还欠款，出售价格根据市场价格和我单位的实际情况而定等。郑州市民政工业管理服务中心于2004年4月13日批复“经研究，原则同意该厂意见，建议按照有关程序办好手续，并争取企业职工的意见。”2004年7月12日，郑州市民政局签章同意该厂意见，并要求郑州市银河机械厂按照有关政策完善手续。2004年7月27日，郑州市银河机械厂（甲方）与戚某（乙方）签订售房协议，主要内容为：郑州市银河机械厂将位于商城路X号银河大厦三层楼房面积为1095平方米的房产出售给戚某，单价每平方米1600元。房产交易过程中产生的费用双方各负担50%等。2004年8月9日，双方正式签订房地产买卖契约，主要内容为：房屋建筑面积为1126.2平方米，总房款（略）元。2004年9月12日，双方又签订《商品房买卖协议》一份，双方约定购房面积为1126.2平方米，单价每平方米1600元，总房款为（略）元等。该契约备案于郑州市房产档案馆。戚某依约将房款支付郑州市银河机械厂，并于2004年8月23日取得房屋所有权证书。2004年9月15日，郑州市银河机械厂出具证明一份：该争议房屋的房屋所有权证已办，土地使用权证待相关政策出台后再予办理，办理土地使用证的一切费用由郑州市银河机械厂承担。另查明，因郑州市银河机械厂未给戚某办理土地使用权证，戚某曾于2009年7月1日将郑州市银河机械厂起诉到法院，郑州市银河机械厂于2009年7月9日向郑州市民政局以《郑州市银河机械厂关于为戚某办理土地过户手续事宜的请示》的文件上报该情况。2009年7月10日，郑州市民政局以(郑民文[2009]X号)《郑州市民政局关于协调办理郑州市银行机械厂土地过户手续的请示》，向郑州市国资委请示，该文件主要内容为：2004年7月，郑州市银河机械厂将临街面积为1126.2平方米、经郑州市鑫辉房地产有限公司评估价值为215.70万元的办公楼银河大厦三楼整层，以每平方米1600元、总价款（略）元的价格出售给戚某。由于该厂正在改制，企业资产已经确认，该厂已无力再为威美玲所购房产办理土地使用证，请求国资委按照相关政策，为威美玲办理土地过户手续。2009年11月，郑州市X组处认为，郑州市银河机械厂自聘中介对银河大厦三楼整层进行资产评估，并以评估协议价转让给戚某，这一交易行为发生在《企业国有产权转让管理暂行办法》施行之后，企业行为已与国家部门规章不相一致，无法按照郑州市民政局请求办理。
本院认为：2004年3月30日，郑州市银河机械厂职工代表大会通过决议，拟出售银河大厦部分楼层以偿还欠款。当日郑州市银河机械厂向其上级主管部门郑州市民政工业管理服务中心上报请示，郑州市民政工业管理服务中心于2004年4月13日批复原则同意郑州市银河机械厂意见，2004年7月12日，郑州市民政局签章同意郑州市银河机械厂意见。郑州市银河机械厂与戚某签订售房协议是在2004年7月27日，郑州市银河机械厂转让房产经过代表大会决议，其上级主管部门郑州市民政工业管理服务中心同意，也经过了郑州市民政局签章同意，符合《企业国有产权转让管理暂行办法》第十三条“在清产核资和审计的基础上，转让方应当委托具有相关资质的资产评估机构依照国家有关规定进行资产评估。评估报告经核准或者备案后，作为确定企业国有产权转让价格的参考依据。在产权交易过程中，当交易价格低于评估结果的90%时，应当暂停交易，在获得相关产权转让批准机构同意后方可继续进行。”郑州市银河机械厂与戚某签订售房协议已经完成了当时的审批手续，并未违反《企业国有产权转让管理暂行办法》的规定。本案应适用《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第二款规定“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。”2004年9月15日，郑州市银河机械厂出具证明一份：该争议房屋的房屋所有权证已办，土地使用权证待相关政策出台后再予办理，办理土地使用证的一切费用由郑州市银河机械厂承担。从郑州市银河机械厂出具证明说明未办理土地证的责任在郑州市银河机械厂。2004年8月23日戚某已取得房屋所有权证书证明房产证的办理符合当时《中华人民共和国城市房地产管理法》。原审法院认定事实部分不清，适用法律错误，实体处理不当，应予改判。依照《中华人民共和国合同法》第四十四条和第五十二条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第二款及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销郑州市X区人民法院(2010)管民二初字第X号民事判决；
二、驳回郑州市银河机械厂的诉讼请求。
一、二审案件受理费各100元，均由郑州市银河机械厂负担。
本判决为终审判决。
审判长陈贵斌
审判员陈启辉
审判员刘某军
二○一一年八月二十一日
书记员马静
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