上诉人（原审原告）嵩县X村X组。
代表人黄某某，组长。
委托代理人张耀显，河南洛太律师事务所律师。
委托代理人郭某乙，男，X年X月X日出生，汉族，嵩县X村民。
被上诉人（原审被告）嵩县人民政府。
法定代表人李某丙，县长。
委托代理人宋某某、杨某某，均系嵩县国土资源局干部。
被上诉人（原审第三人）嵩县X镇人民政府。
法定代表人王某丁，镇长。
委托代理人李某戊，德亭镇X镇长。
委托代理人刘某某，嵩县司法局干部。
原审第三人嵩县X村民委员会。
法定代表人郭某己，村委会主任。
嵩县X村X组因土地行政决定纠纷一案，不服栾川县人民法院作出的（2011）栾法行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人嵩县X村X组（以下简称瓦房院组）的代表人黄某某及委托代理人张耀显、郭某乙，被上诉人嵩县人民政府的委托代理人宋某某、杨某某，被上诉人嵩县X镇人民政府（以下简称德亭镇政府）的委托代理人李某戊、刘某某，原审第三人嵩县X村民委员会（以下简称栗子园村委会）主任郭某己到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明：1975年第三人德亭镇政府（原人民公社）为落实上级农业学大寨政策，组织抽调全镇劳动力和部分学生，在栗子园村干涧沟搞改滩造地运动，垫地200余亩。当时起挖的垫地用土属于瓦房院组和栗子园组的坡根地，地垫成后，镇政府分别对其起挖的土地给予原告瓦房院组和栗子园组作了调整补偿，且补偿的土地远大于起挖时占用该两个组的土地，剩余一部分土地由第三人嵩县X镇政府（原人民公社）成立农、林场经营管理。1990年镇林站在该土地上建立板栗园基地。2002年德亭林站将板栗园对外发包，期限30年，2005年德亭镇政府将板栗园毁掉计划建移民新村，后因故没有实施，造成土地荒芜，由栗子园村部分群众陆续拾荒种植。1991年土地详查时，被告嵩县X镇农场、林站经营的约150亩土地登记为嵩县X村民委员会所有，并在2004年为栗子园村委会颁发了嵩集有（2004）字第（略）号集体土地所有权证。而原告方所争议的土地面积按其所指界址在2008年8月21日现场勘测实际丈量为27.72亩，东至干涧（剑）沟公路下地边，西至土崖下水渠边，南至小秋泥沟路边，北至东侧花门沟心，西侧陈光现上房后沟心。第三人德亭镇政府和原告方代表人黄某旦均在现场参加实地勘测，并在勘测图上签字确认。
原审认为：本案争议的土地系1975年由第三人德亭镇X镇劳动力改滩垫地所形成，当时起挖原告瓦房院组的坡根地已经给予调整和补偿，剩余部分土地一直由德亭镇农场、林站经营管理，虽然现在争议的土地由栗子园村部分群众陆续拾荒种植，但土地权属未发生改变，应属第三人德亭镇农民集体所有。1991年土地详查时，被告嵩县人民政府将属于第三人德亭镇农场、林站经营管理的土地登记为第三人德亭镇X村民委员会所有，属于错登，按其登记资料核发的嵩集有（2004）字第（略）号集体土地所有证应依法予以注销，并重新进行登记，应予支持。被告嵩县人民政府发现[2009]X号处理决定有不妥之处后及时纠正，并以嵩政决字[2009]X号处理决定将嵩政决字[2009]X号决定撤销，并无不当之处。嵩政决定[2010]X号行政处理决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款之规定，判决维持嵩县人民政府作出的嵩政决定[2010]X号《关于德亭镇X组与德亭镇政府集体土地纠纷的处理决定》（以下简称被诉处理决定）。判决送达后，瓦房院组不服，向本院提起上诉。
上诉人瓦房院组上诉称，一、嵩县人民政府以同一事实和理由作出与被撤销具体行政行为相同或基本相同的行政行为，明显违法。嵩县人民政府以认为不妥当为由撤销了嵩政决定[2009]X号决定，却又以同一事实和理由作出内容基本相同的[2010]X号处理决定。二、嵩县X区以外非法确权，扩大了矛盾，属滥用职权。上诉人申请确权的土地是25亩，而嵩县人民政府作出的处理决定不但没把25亩土地确权给上诉人所有，又把上诉人一直经营的70多亩土地又“割走”给了镇政府，明显滥用职权。2、把镇政府作为集体确权主体错误，缺乏依据，程序也不当。镇X镇农民集体不是同一概念，嵩县人民政府引用原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款的规定把土地确权给镇政府，确权主体错误，应予撤销。三、处理决定认定事实不清，主要证据不足，应予撤销。1、被诉处理决定将上诉人申请确权的25亩土地确权给第三人德亭镇政府依据不足，认定事实错误。2、25亩土地以外的大部分土地不是本案争议焦点，1988年以来一直由上诉人耕种经营，众所周知，是客观事实。嵩县人民政府将其确权给德亭镇政府没有书面证据，仅凭证人证言确权依据不足。上诉人与被上诉人都收集有证人证言，应该以哪个为准3、1991年土地详查后，2004年经过层层审查、逐级审批，嵩县人民政府为第三人栗子园村委会颁发了集体土地所有证，之后又以错登随意撤销，证据何在4、被诉处理决定中声称德亭镇政府给上诉人调整的土地远大于占用的土地，那么什么时间调整过调整了多少大了多少5、镇X乡统一规划使用权，有何资料证据6、被诉处理决定中确权给上诉人和镇政府的土地加起来也就一百亩左右，决定中却声称争议面积114.77亩，与事实不符。四、处理决定适用法律错误。嵩县人民政府引用原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条和二十三条与本案事实不符，适用法律错误。五、被诉处理决定中涉及到的土地应属上诉人所有。1、被诉处理决定中被上诉人也认可25亩土地在土改和四固定时是上诉人的，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条，25亩土地应确权给上诉人所有。2、确权给镇政府所有的土地应属于上诉人所有。理由是：第一、这些土地大部分一直以来就由上诉人耕种管理。第二、1991年土地详查资料及2004年土地证证明这些土地一直在上诉人所属的村委会名下。第三、1993年上诉人与镇政府水利站签订的20亩土地承包合同也能印证这些土地是上诉人的。第四、1991年土地详查时，栗子园村X村签订的权属界线协议书也是证据。第五、这些土地的农业税一直由上诉人缴纳。综上，请求撤销或改判（2011）栾法行初字第X号行政判决。
被上诉人嵩县人民政府答辩称，一、被诉处理决定事实清楚。瓦房院组认为其与德亭镇政府的争议土地面积为25亩，经现场实际勘测丈量为27.72亩，而德亭镇政府指界争议面积为114.77亩。二、答辩人不存在以同一事实和理由作出与原处理决定相同的行政行为和滥用职权，扩大矛盾，非法确权，把镇政府作为确权主体错误等问题。1、答辩人发现嵩政决定[2009]X号处理决定有不妥之处，及时纠正撤销后，经补充新证据，又作出[2010]X号处理决定，不存在以同一事实和理由作出与原处理决定相同的行政行为。同时，没有法律规定行政机关不能对其行政行为自纠和自纠后以同一事实和理由作出与原处理决定相同的行政行为。2、解决土地争议是法律赋予答辩人的职责，不存在滥用职权和非法确权的行为。瓦房院组和德亭镇政府双方的权利和主张是平等的，瓦房院组所说的“只应对本人申请的25亩地进行确权”的说法于法无据。3、镇X区内农民集体经济组织的所有事务，不是虚构的农民集体经济组织，上诉人认为镇政府不能作为确权主体的意见错误。4、被诉处理决定事实清楚，证据充分，有多名证人证言相印证，上诉人的主张是在混淆黑白，无相关证据印证，所谓耕种几十年，只能是一种抢种行为。5、关于被答辩人所说争议范围内的数据，答辩人有勘测笔录及签名、指印为证。6、答辩人为栗子园村委会核发的集体土地所有权证是村X区划边界，与被诉土地争议无关，土地证是否存在错误，《河南省土地利用现状调查技术规程》有明文规定。
被上诉人德亭镇政府答辩称，一、1、双方争议土地系答辩人组织全乡X村劳力集体会战、该滩造地开发形成的，上诉人提出争议地系所属村民王某丁的“土改地”，四固定时固定为自己村X乡农林场无偿占用的说法证据不足。2、从德亭镇政府对该地的经营情况看，应当确认争议地属于德亭镇X组提出其群众于1986年开始经营，只是个别群众承包经营和2007年后拾荒种植，并不是瓦房院组集体行为，不影响争议地段权属。二、县X镇政府集体所有并无不当，瓦房院组提出“德亭镇政府不是集体土地所有权的主体”是对法律的误解。争议地是时代形成的乡级集体所有的土地，属于乡X镇政府具有集体土地所有权的主体资格。三、上诉人提出“县政府[2010]X号决定与[2009]X号决定相同，违反《行政复议法》第28条第二款”的说法不能成立。[2010]X号决定将争议地确权为“德亭镇集体所有”，[2009]X号决定将争议地确权为“德亭镇政府所有”，是土地权属性质的变化，而且是县政府主动撤销后重作的结果，因此县政府决定违法的说法不能成立。四、瓦房院组提出县政府滥用职权，扩大争议面积的说法非常荒唐。上诉人申请确权争议土地25亩，并指认了边界，镇X区范围，县政府作出被诉处理决定，解决的是双方纠纷，不存在滥用职权、扩大争议面积的行为。五、栗子园村委会持有的嵩集有[2004]字第（略）号集体土地所有权证是村X区划边界的凭证，并不是村X组享有土地所有权的凭证，且属错登漏登，不能作为瓦房院组主张土地所有权的依据。综上，被诉处理决定事实清楚、证据充分，请求维持一审，驳回上诉。
原审第三人栗子园村委会答辩称，没有答辩意见。
本院经审理查明，2008年7月17日，瓦房院组向嵩县人民政府提出申请，要求对其与被申请人德亭镇政府之间的争议土地25亩进行确权。嵩县人民政府对该案进行立案调查时，被申请人德亭镇政府指界争议面积为114.77亩，包括瓦房院组申请确权的25亩土地在内，嵩县人民政府遂对争议土地114.77亩展开调查取证，进行确权。诉争114.77亩土地1991年土地详查时被登记在原审第三人栗子园村委会名下，2004年，嵩县人民政府依据土地详查资料为栗子园村委会颁发了嵩集有（2004）字第（略）号集体土地所有权证。
本院另查明，1975年，德亭镇X乡劳动力和部分学生在栗子园大队干涧沟搞改滩造地农田建设大会战运动，改造形成的土地经调整后一部分被德亭镇政府建设农、林场，实际占有并使用，1990年乡林站建起板栗园基地，其中即包括瓦房院组申请确权的、四固定时在其地域范围内的25亩土地在内。2005年德亭镇X村，将板栗园毁掉，造成土地荒芜，栗子园村部分群众陆续拾荒种植。1993年12月9日瓦房院组作为发包人与嵩县X乡水利站签承包土地合同一份，将争议114.77亩土地范围内除瓦房院组此次申请确权的25亩土地之外另20亩土地承包给镇水利站使用，承包期两年。
2010年1月20日，嵩县人民政府作出被诉处理决定，决定撤销嵩集有（2004）字第（略）号集体土地所有权证，将争议114.77亩土地中，东至干涧沟公路下地边，西至土崖下水渠边，南至大秋泥沟口小路边，北至东侧小秋泥沟小路南水渠边向南77.50米、西侧该水渠边向南61.70米、两点连线（即北界），土地所有权归瓦房院组所有，其余归德亭镇X镇政府代管。瓦房院组不服，提起行政复议，复议维持了被诉处理决定。瓦房院组不服提起行政诉讼，一审栾川县人民法院判决维持了被诉处理决定。
本院认为，上诉人瓦房院组申请确权的土地为25亩，被上诉人德亭镇政府指界争议面积为114.77亩，双方争议面积不一致，嵩县人民政府本着行政效率原则在对争议面积114.77亩进行居中确权时，应全面收集证据，既要收集对上诉人有利的证据，也要收集对被上诉人有利的证据。嵩县人民政府在行政程序中收集的证据不能证明被诉处理决定认定的基本事实。上诉人瓦房院组申请确权的土地上板栗园2005年被毁后，造成土地荒芜，由群众陆续拾荒种植，被诉处理决定将该土地依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第二款第（二）项、第二十三条第一款第2目之规定确权给乡农民集体，与土地利用现状及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第三款“乡X村办企事业单位采用上述以外的方式占用的集体土地，或虽采用上述方式，但目前土地利用不合理的，如荒废、闲置等，应将其全部或部分土地退还原村X乡农民集体，或按有关规定进行处理。”的规定不符。综上，被诉处理决定应予撤销，一审判决维持被诉处罚决定错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目、第六十一条第（三）项，以及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十条第一款之规定，判决如下：
一、撤销栾川县人民法院作出的（2011）栾法行初字第X号行政判决；
二、撤销嵩县人民政府作出的嵩政决定[2010]X号《关于德亭镇X组与德亭镇政府集体土地纠纷的处理决定》。
三、嵩县人民政府于本判决生效后90日内重新作出处理决定。
本案一、二审诉讼费共计100元，由嵩县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审判长张艳红
代审判员蔡美丽
代审判员任海霞
二Ｏ一一年十月二十五日
书记员赵琳
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