海南省海口市中级人民法院
行政判决书
(2002)海中法行终字第X号
上诉人(原审原告)海口市市场物业发展有限公司。住所海口市X路X号。
法定代表人周某，董事长兼总经理。
委托代理人陈耀中，海南乾诚律师事务所律师。
委托代理人王某某，海口市市场物业发展有限公司副总经理。
被上诉人(原审被告)海口市新华区人民政府。住所海口市X路X号。
法定代表人许某，区长。
委托代理人黄某某，海口市新华区经济贸易合作局副局长。
委托代理人杨道兵，海口市“148”法律服务所法律工作者。
上诉人海口市市场物业发展有限公司因与被上诉人海口市新华区人民政府行政处罚决定纠纷一案，不服海口市新华区人民法院(2001)新行初字第X号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭并于2002年1月31日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人陈耀中、王某某，被上诉人的委托代理人黄某某、杨道兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认为，原告海口市市场物业发展有限公司开办的西庙市场出现多起肉摊销售私宰猪肉的现象，系原告市场管理失职，被告海口市新华区人民政府依据《海口市生猪交易屠宰和销售管理暂行规定》的规定，给予原告行政处罚，所适用规章与《生猪屠宰管理条例》、《生猪屠宰管理条例实施办法》并没有冲突。被告在作出处罚决定之前已将告知书送达给原告，告知了原告因市场管理失职的违法行为和处罚依据及原告享有的陈述和申辩的权利。原告自接到告知书后没有提出过异议，应视为放弃陈述和申辩的权利。原告提出被告未给予其陈述和申辩的权利，不符合事实。根据《海口市生猪交易屠宰和销售管理暂行规定》第四条规定，被告作出的《生猪屠宰违法案件行政处罚决定书》括号标注“本文无商品流通行政主管部门印章无效”不当，被告作为行使行政处罚权的主体合法。被告根据原告的违法事实作出警告和罚款一万元的处罚恰当，原告以西庙市场出现违法摊位所占整个市场肉类摊位的比例来说明违法是个别现象的主张不成立。被告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，符合法定程序，适用法规正确，应予维持。遂判决:维持被告于2001年6月7日作出的海新府字(2001)第X号《生猪屠宰违法案件行政处罚决定书》。案件受理费100元，由原告负担。
宣判后，原告不服判决提出上诉，事实和理由是:
一、原审判决认为被上诉人具有本案的处罚权，违反法律及国务院行政法规。国务院《生猪屠宰管理条例》第3条、第15条、第17条，《生猪屠宰管理条例实施办法》第8条、第27条、第34条均明确规定商品流通行政主管部门会同有关部门行使生猪私宰处罚权与《海口市生猪屠宰和销售管理暂行规定》规定的“由区政府行使处罚”，存在明显的“抵触性冲突”。海口市人民政府并非直辖市政府，并非国务院授权的人民政府，其制定的《海口市生猪屠宰和销售管理暂行规定》无权变更国务院《生猪屠宰管理条例》、《生猪屠宰管理条例实施办法》一致确定的特定处罚行使机关，海口市人民政府也无权授予被上诉人生猪屠宰管理处罚权。行政诉讼法律适用原则是依据法律、法规，参照规章，原审只能依照国务院《生猪屠宰管理条例》、《生猪屠宰管理条例实施办法》认定商品流通行政主管部门具有处罚权，而不能以《海口市生猪屠宰和销售管理暂行规定》第4条规定，认定被上诉人也有生猪屠宰管理处罚权。原审作出被上诉人处罚主体合法的判决，违反法律、行政法规及行政诉讼法律适用原则。
二、原审判决对行政行为的多处违法不审查、不判述，有失公允。1、被上诉人《生猪屠宰违法案件行政处罚决定书》处罚的是上诉人，处罚书却只载明亚二私宰，而并没有载明被处罚人的违法事实及载明相关证据，其处罚有违《中华人民共和国行政处罚法》第39条第2项规定。2、被上诉人的行政处罚告知书不是被上诉人的行政处罚行为，而是处罚前的程序行为。所以，告知书告知的内容不能替代处罚书应载内容。被上诉人以告知书替代处罚书，与行政处罚法第31条规定不符。3、亚二的违法私宰不等于上诉人违法，两者是条件因果关系而不是必然等同关系。处罚上诉人的处罚书既然认定亚二私宰，被上诉人就有义务向被处罚人(上诉人)举证说明亚二私宰凭何来认定，被处罚人应依法享有被处罚前的知情权。另外，被上诉人在法庭出示的多份违法私宰处罚书连被处罚人是谁都没有填写，没有被处罚主体的处罚行为根本不成立，但被上诉人竟将这种缺乏处罚对象的虚拟的“处罚”也累算在上诉人头上，让上诉人承担责任！被上诉人的处罚违反国务院《生猪屠宰管理条例实施办法》第30条和《中华人民共和国行政处罚法》第34条、第39条第1项规定。4、被上诉人在处罚中没有告知办案人员名单，也没有告知有要求听证的权利，实为剥夺上诉人申请回避权及申请听证权。违反《中华人民共和国行政处罚法》第37条第3项及第42条第一款规定。5、行使行政处罚的被上诉人不进行调查，没有办案调查笔录。违反《中华人民共和国行政处罚法》第36条和第37条第1款规定。6、被上诉人没有行政处罚案件卷宗，没有相关证据。其负责人不对案情进行终结审查，便草率处罚，违反《中华人民共和国行政处罚法》第38条第1款规定。7、处罚书没有载明罚款代收机构，实为罚款决定与收缴罚款不分离。违反国务院《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》第3条、第6条、第7条规定。上诉人虽在一审中再三请求原审法院审查被上人以上诸多违法行政的问题，但原审就是不予审查，原判对此干脆不予判述，极力庇护被上诉人。由此可见，原审判决违背了行政诉讼目的，原审判决有违基本事实、有失法律公允。综上所述，恳请贵院秉公纠原审之错，依法改判。维护国家法制及上诉人合法权益。
被上诉人答辩称:
一、被上诉人对上诉人实施行政处罚于法有据。1、海口市人民政府属海南省人民政府所在地的市政府，依法有权制定地方性规章，有权领导下级人民政府的工作，有权授予被上诉人行政处罚权。2、《海口市生猪交易屠宰和销售管理暂行规定》(以下简称暂行规定)于2001年4月17日以第X号政府令发布实施，同时抄送国务院法制办、省人大、省政府等有关部门，它是具有普遍约束力的地方性规章。3、《暂行规定》是国务院《条例》之细化，与《条例》并无冲突之处，其宗旨是积极的。4、《暂行规定》第4条规定:“本市生猪交易和销售管理的监督执法实行综合执法，由各区人民政府行使行政处罚权。”这明确决定了被上诉人成为本案行使行政处罚权的合法主体。5、《暂行规定》第12条规定界定了上诉人成为本案违法应受处罚的可能对象。上述几点表明:《暂行规定》作为地方性规章，是《条例》的具体化，与《条例》没有冲突，其制定宗旨值得肯定，应该作为人民法院审理行政案件的依据。上诉人提出《暂行规定》与《条例》不符，实际上是对抽象行政行为的诉请，这不属法院受案之范围。
二、被上诉人对上诉人作出的行政处罚行为证据确凿，且程序合法。2001年5月13日－5月29日的十几天时间里，被上诉人便在上诉人开办的西庙市场先后查获X号、X号、X号摊主出售私宰猪肉并作出罚没处理，证据确实充分，足以认定。2001年6月1日，被上诉人依据所查证的事实，向上诉人发出了《行政处罚告知书》，6月7日，被上诉人才对其作出处罚决定。可见，被上诉人对上诉人的违法事实认定是清楚的，处罚是合法的。1、处罚书载明亚二私宰是载明上诉人市场管理失职的违法事实和证据，被上诉人所处罚的不是上诉人出售私宰猪肉，而是对出售私宰猪肉的管理失职，因此，本处罚不存在有矛盾之处。2、告知与决定行为是行政处罚过程不可倒置的两个行为，二者都将产生一定的行政法律后果，绝对地把它们分割开来是不符合行政立法精神的。本案中，告知书明确告知上诉人受处罚是因对市场管理失职，决定书引用《暂行规定》第12条第2项“市场内经销不合格生猪产品情况严重”之规定同样是指明上诉人管理失职，这不能认为是被上诉人以告知书代替处罚决定书的内容。3、被上诉人处罚出售私宰猪肉的摊主，上诉人对被上诉人行政执法不积极配合，消极抵触，恰恰反证了上诉人对开办市场未尽管理职责的客观事实。综上，上诉人开办的西庙市场在短短十多天里出现多起肉摊销售私宰肉现象客观存在，确系上诉人市场管理严重失职，一审判决维持被上诉人对其所作的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，故恳请二审法院依法驳回上诉，维持原审判决。
经审理查明:2001年6月1日，被上诉人依据《海口市生猪交易屠宰和销售管理暂行规定》向上诉人送达了《生猪屠宰违法案件行政处罚告知书》。该告知书认定在被上诉人开办的海口市西庙农贸市场的亚二(该市场X号摊位经营者)公开出卖未经检疫、非定点厂屠宰的猪肉，影响极坏，市场管理失职的违法事实，遂依照市政府第X号令第12条第2款的规定，告知将给予上诉人警告和罚款（略）元的行政处罚。同时告知上诉人对认定的违法事实和处罚依据，依法享有陈述申辩的权利。上诉人收到告知书后没有向被上诉人提出异议。同年6月7日，被上诉人作出海新府字(2001)第X号《生猪屠宰违法案件行政处罚决定书》，该处罚决定认定:2001年5月29日9时38分至9时55分，亚二(X号摊位)在你单位开办的西庙农贸市场公开出售未经检疫和非定点厂屠宰的猪肉。以上事实已违反《海口市生猪交易屠宰和销售管理暂行规定》第12条第2款规定，依照该条款决定给予上诉人警告和罚款10，000元的行政处罚。该处罚决定填写:罚没款交海口市新华区商贸经济合作局在工商银行开设的帐户。上诉人对行政处罚不服，遂向海口市人民政府申请复议，海口市人民政府复议后作出海府复决字(2001)X号行政复议决定书，维持被上诉人作出的行政处罚决定。上诉人不服，遂向原审法院提出行政诉讼。
另查明:被上诉人在对西庙农贸市场进行检查时，曾于同年5月13日、5月22日对该市场X号摊位租户庄亚富和X号摊位的租户以卖私宰猪肉为由分别给予没收私宰猪肉和罚款的行政处罚，5月28日对X号摊位的王某不二罚款500元，其出具的《海南省罚没收据》上执罚单位为新华街道办事处。
同时查明，被上诉人对上诉人作出行政处罚是采用海南省商贸经济合作厅监制的《生猪屠宰违法案件行政处罚决定书》格式文书填写制作，该格式文书上注明“本文书无商品流通行政主管部门印章无效”。
本院认为，被上诉人作出的海新府字(2001)第X号行政处罚决定书采用海南省商贸经济合作厅监制的《生猪屠宰违法案件行政处罚决定书》格式文书填写而成。该格式文书在印制时已注明“本文书无商品流通行政主管部门印章无效”，而被上诉人制作的处罚决定书没有加盖商品流通行政主管部门印章，其处罚决定在形式要件上已违反了统一格式文本的基本要求，同时也违反了《生猪屠宰行政处罚程序规定》第31条第3款的规定，故应确认该行政处罚决定书无效。被上诉人引用海口市人民政府发布实施的《海口市生猪交易屠宰和销售管理暂行规定》第4条，即“本市生猪交易屠宰和销售管理的监督执法实行综合执法，由各区人民政府行使行政处罚权，依照《生猪屠宰管理条例》……等有关法律法规以及本规定，对违法行为人给予行政处罚”的规定，认为处罚决定书加盖被上诉人的公章是合法有效的抗辩理由不能成立。其主要原因是被上诉人并没有按上述条款规定的“依照《生猪屠宰管理条例》……等有关法律法规及本规定”进行行政处罚。《生猪屠宰管理条例》第15条至18条有关违法责任的条款(17条2款、18条2款除外)均规定执法主体是市、县人民政府商品流通行政主管部门；《生猪屠宰行政处罚程序规定》第23条规定:“办理生猪屠宰违法案件，必须使用统一的生猪屠宰违法案件执法文书”，故被上诉人无论采取何种形式综合执法，其行政处罚必须依照《中华人民共和国行政处罚法》第15条的规定，由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。本案中被上诉人采用统一的《生猪屠宰违法案件行政处罚决定书》格式文本实施处罚，就应当按格式文本的要求加盖人民政府商品流通行政主管部门的公章作出处罚。正如本案中对西庙市场X号摊位王某不二罚款500元处罚的执罚单位是新华(街道)办事处，该单位虽然也是综合执法组成单位之一，但其以自己的名义行使处罚权显然不符合《海口市生猪交易屠宰和销售管理暂行规定》的规定。而被上诉人以自己的名义处罚上诉人显然也不符合《生猪屠宰管理条例》和《生猪屠宰行政处罚程序规定》的有关规定。在事实方面，被上诉人对上诉人作出行政处罚认定的违法事实是亚二(X号摊位)在上诉人开办的市场中出售未经检疫和非定点厂屠宰的猪肉。仅以此事实，适用《海口市生猪交易屠宰和销售管理暂行规定》第12条第2款的规定处罚上诉人，其行政处罚认定事实不清，适用法律(规章)不当。虽然此前被上诉人作出的行政处罚告知书中认定上诉人市场管理失职，但列举的事实仍是亚二在市场上出售未经检疫的私宰猪肉，并未查明足以证明上诉人市场管理失职，应当承担行政法律责任的违法事实。因此，即便以告知书认定的事实作为处罚上诉人的违法事实，仍属于认定事实不清。原审判决认为被上诉人行使行政处罚权主体合法，而《生猪屠宰违法案件行政处罚决定书》上注明“本文书无商品流通行政主管部门印章无效”不当，其认定错误，亦与《生猪屠宰行政处罚程序规定》的相关规定相悖。原审判决以认定事实清楚，证据充分，程序合法为由，维持被上诉人作出的行政处罚，适用法律不当，应予以纠正。上诉人上诉理由成立，本院予以采信。被上诉人的抗辩理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政处罚法》第30条，国务院《生猪屠宰管理条例》第3条，《中华人民共和国行政诉讼法》第61条第2项之规定，判决如下:
一、撤销海口市新华区人民法院(2001)新行初字第X号行政判决；
二、撤销被上诉人海口市新华区人民政府作出的海新府字(2001)第X号《生猪屠宰违法案件行政处罚决定书》。
本案一、二审案件受理费各100元，均由被上诉人海口市新华区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长刘立卓
审判员吴奇新
审判员张爱珍
二00二年二月二十八日
书记员符汉平
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