中华人民共和国最高人民法院
民事裁定书
(1998)民终字第X号
上诉人(原审被告)：呼和浩特市商务局。住所地：呼和浩特市X路X号。
法定代表人：刘某甲，局长。
委托代理人：赵某某，办公室主任。
委托代理人：郝春莉，方圆律师事务所律师。
上诉人(原审被告)：呼和浩特市供销合作社联合社。住所地：呼和浩特市X路X号。
法定代表人：李某乙，主任。
委托代理人：云慧文，法律顾问。
上诉人(原审被告)：呼和浩特市商业集团总公司。住所地：呼和浩特市X路X号。
法定代表人：马某某，总经理。
委托代理人：兰某某，副总经理。
委托代理人：张茂，呼和浩特市康泰律师事务所律师。
上诉人(原审原告)：内蒙古自治区百货公司。住所地：呼和浩特市X巷子X号。
法定代表人：吕某某，经理。
委托代理人：王明志，内蒙古合众律师事务所律师。
委托代理人：郝兰某，内蒙古合众律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)：呼和浩特市水产公司。住所地：呼和浩特市X路X号。
法定代表人：李某丙，经理。
委托代理人：阿永喜，内蒙古慧聪律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)：呼和浩特市蔬菜水产公司水产商店。住所地：呼和浩特市X路X号。
法定代表人：刘某丁，经理。
委托代理人：程秋京，法律顾问。
呼和浩特市商务局(以下简称呼市商务局)、呼和浩特市供销合作社联合社(以下简称呼市供销社)、呼和浩特市商业集团总公司(以下简称呼市商业集团)、内蒙古自治区百货公司(以下简称百货公司)为房屋确权、租赁纠纷一案，双方均不服内蒙古自治区高级人民法院(1996)内民初字第X号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
经审理查明：讼争房屋位于呼和浩特市X路X号(原X号)。1951年归绥市人民政府建设局将包括争议房屋占地在内的中山西路以北的375亩土地划给中国百货公司绥远分公司作营业场所。1954年4月由内蒙古自治区商业厅批准并投资，由内蒙古土产公司兴建二层式建筑，建筑面积（略）平方米，竣工后即由该公司使用。1956年2月3日，内蒙古自治区人民委员会以财粮贸办公室财办宋字第X号文件，批准以内蒙古自治区土产公司为基础，成立内蒙古自治区贸易公司，撤销内蒙古自治区土产公司。1957年，内蒙古自治区人民委员会以(57)蒙办主逸字第X号批文，撤销内蒙古自治区贸易公司。根据批文精神，中山西路X号办公楼移交给百货公司使用。1957年2月22日，进行了财产移交。1958年3月，百货公司按照内蒙古自治区商业厅的安排，由讼争房屋迁至中山西路X号商业厅办公楼内办公。随后，呼和浩特市商业局(以下简称呼市商业局)迁入中山西路X号楼办公。百货公司几经搬迁，至1985年搬入呼和浩特市商业厅招待所租房办公至今。1964年，呼市商业局申请对中山西路X号办公楼进行加层建设。同年5月4日，内蒙古自治区商业厅以(64)商基常字第X号批文“批准由商业厅从1964年度利润留成中投资49万元，材料由你局(呼市商业局)自筹，建成后产权仍属区百货公司所有。”在加盖第三层的过程中，由于工程款超支，经呼市商业局请示，内蒙古自治区商业厅以(65)商基字X号文，于1965年增拨工程款（略）元，不足部分，由百货公司从维修该楼地下水道工程款中予以支付。1966年，按照内蒙古自治区商业厅的口头指示，内蒙古自治区水产局(呼和浩特市水产公司前身)迁入讼争房屋一层办公至今。1969年，经原内蒙古自治区供销社水产局革命委员会与呼和浩特市糖业烟酒公司协商，分流部分工作人员成立呼和浩特市水产公司(以下简称水产公司)蔬菜水产商店(以下简称水产商店)，并由内蒙古自治区水产局在自己使用的办公用房中，调给水产商店6间办公室使用至今。1971年在商业结构调整中，由商业系统中划出部分人员组建了呼市供销社。同年9月19日，呼市商业局经报批，将其使用的中山西路X号办公楼第X层的大部分办公室借给呼市供销社使用至今。1996年，在建制转轨过程中，经呼和浩特市市委、市政府批准，撤销了呼市商业局，组建了呼市商业集团、呼市商务局。同年5月25日，呼和浩特市人民政府办公厅以呼政办发(1996)X号《关于商务局办公用房有关事项的通知》，将原市商业局使用的中山西路X号办公楼的第二层，分配给呼市商务局使用；呼市商业局在该楼一层和三层的部分办公室分配给呼市商业集团使用。现呼市商业集团使用的第一层办公用房，均出租给他人进行经营活动。呼市商业局曾于1965年6月25日、1966年5月6日两次向百货公司交纳1965年1—6月、1966年第一季度中山西路X号办公楼的房租，共计（略）元人民币。诉讼期间，呼市商业集团对此证据提出异议，但无相应证据。自1987年始，百货公司即以函告等形式，催促其余各方当事人交还办公楼，并于1990年3月20日致函请求呼和浩特市人民政府出面协调，未果。1993年5月20日，百货公司持内蒙古自治区商业厅“关于中山路X号办公楼房屋产权归内蒙古百货公司所有，同意为其办理房产证”的(1993)内商办字第X号函，向呼和浩特市房管处申办产权证。呼和浩特市房管处于同年6月14日向百货公司颁发了X号产权证，后因其他各方当事人以百货公司申领房产证弄虚作假为由联合申诉于市房管处。市房管处于1993年10月16日以呼监字(1993)第X号《通知》收回X号房产证。但就百货公司在申报房屋产权过程中不存在弄虚作假问题向呼和浩特市人民政府作了报告。
一审法院审理期间，曾邀请内蒙古自治区人民政府参与对本案的协调处理。内蒙古自治区人民政府曾多次召集双方当事人及其上级主管部门协调，但双方各持己见，无法形成共识。内蒙古自治区人民政府于1997年9月1日正式向内蒙古自治区高级人民法院提出对本案的处理意见，供审判时参考。
一审法院审理认为：虽经四十年的历史变迁和机构调整，但中山西路X号楼的产权是明确的。该楼由内蒙古自治区商业厅投资、并由内蒙古自治区人民委员会授权百货公司进行管理。百货公司依法享有对该楼的占有、使用、处分、收益的权利。各被告虽使用过该楼，但均提供不出房屋产权属其所有的证据。六十年代呼市商业局曾向百货公司交纳过房屋租金，后因历史原因至诉讼时未再交纳。百货公司在此期间未就租金问题主张过权利，应视为放弃。现百货公司重新主张收益权，应予支持。国家依法对属于其所有的公产房屋实行统一领导、分级管理原则。鉴于被告水产公司与百货公司同隶属于内蒙古自治区商业厅，并据该厅指示在该楼办公三十余年的历史事实，内蒙古自治区人民政府提出的同意将已由水产公司占有、使用的房屋产权归属水产公司的协调意见，可视为内蒙古自治区人民政府对中山西路X号楼部分产权的重新划分。一审法院尊重并采纳地方政府的意见，依据国家有关公产房屋管理的行政法规及政策，本着尊重历史、照顾现实的原则，判决：一、中山西路X号的公房产权归百货公司和水产公司所有。水产公司占227%(含呼市水产商店占用部分)，百货公司占773%；二、呼市商务局、呼市商业集团总公司、呼市供销社给付百货公司自百货公司起诉时起(1993年10月1日)至本判决生效时止的房屋租金(含公用部分，按呼市地区公产房屋租金计算标准)，判决生效后一个月内付清；三、呼市商务局、呼市商业集团、呼市供销社使用的百货公司房产应与百货公司重新协商建立房屋租赁关系。对自己不用或不需要使用的房间应及时退还百货公司；四、占用百货公司房产又出租的，由百货公司收回并与承租方另行协商解决。一、二审诉讼费用总计（略）元，由百货公司承担（略）元；呼市商务局承担（略）元；呼市商业集团承担7136元；呼市供销社承担（略）元；水产公司承担2308元；水产商店承担1500元。
百货公司、呼市商务局、呼市商业集团、呼市供销社均不服一审判决，向本院提起上诉。百货公司的上诉请求是：改判其拥有呼市X路X号楼的全部产权，各占房单位立即腾房并支付租金，所以，应判令各占房单位自1987年2月起向百货公司支付租金而不是从1993年10月1日起才支付租金。呼市商务局、呼市商业集团、呼市供销社的上诉请求是：依法改判三上诉人分别对现使用的争议房屋相应部分享有所有权和使用权；判令百货公司承担全部诉讼费用。其主要上诉理由是：争议房屋始建于1954年，1958年呼市商业局即迁入该楼办公，至今已40年。判决应尊重上诉人在我国高度计划经济体制下实际使用和管理该楼X年的历史，而百货公司仅使用该楼一年。争议房屋的第三层是由呼市商业局投资建设的，根据谁投资谁所有的原则，也不应确定百货公司为所有权人。三上诉人与百货公司之间从无租赁关系，百货公司提出的租金收据也无法反映交款单位。一审判决适用法律不当，双方当事人之间的争议均系行政命令造成的结果，不具有民事法律关系的特点，不属于人民法院主管范围。人民法院应驳回百货公司的起诉。水产公司、水产商店均表示同意一审判决。
本院认为：在计划经济体制下的五十年代，国有企业对其使用的不动产只有使用权，而不享有所有权，故百货公司提出的其自1958年即取得了讼争房屋所有权的主张不符合国家当时的法律、政策规定，本院不予支持。本案当事人之间就中山西路X号楼所有权发生的争议，系机构变迁、行政划拨引起，且讼争房屋至今未经主管部门正式确权，根据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》的规定，因行政命令而调整、划拨，机构撤并、分合引起的房地产纠纷，不属于人民法院主管范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，告知其找有关部门解决。一审法院对讼争房屋确权，是以民事判决代替了政府职能部门的行政权力，也使当事人因此丧失了对行政行为不服依法提起行政诉讼的权利。该判决适用法律错误，依法应予纠正。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第186条之规定，裁定如下：
撤销内蒙古自治区高级人民法院(1996)内民初字第X号民事判决，驳回百货公司的起诉。
一审、二审案件受理费共计（略）元，由百货公司负担。
本裁定为终审裁定。
审判长郭彦祯
审判员孙延平
代理审判员韩玫
一九九八年九月十六日
书记员刘某春
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