海南省高级人民法院
行政判决书
(2000)琼高法行再终字第X号
原二审被上诉人(原一审原告)林某，男，65岁，汉族，琼山市X镇人，海南大学理工学院教授，现住海南大学宿舍X栋X房。
委托代理人林某某，男，个体户。
委托代理人赵振华，海南海大平正律师事务所律师。
原二审被上诉人(原一审被告)琼山市人民政府。
法定代表人符某某，政府市长。
委托代理人吴钟本，海南丰涛律师事务所律师。
委托代理人薛某某，男，琼山市X镇政府干部。
原二审上诉人(原一审第三人)陈某华，女，75岁，汉族，琼山市X镇人，现住琼山市X镇X街X号。
委托代理人王某甲，男，琼山市第二小学教师。
委托代理人王某乙，男，琼山市X镇法律服务所法律工作者。
琼山市人民政府于1994年12月作出琼山府[1994]X号《处理决定书》，对陈某华与林某因小巷使用权的纠纷作出处理。林某不服，向琼山市人民法院提起行政诉讼。案经一、二审审理，海南中级人民法院(1995)海南行终字第X号判决维持琼山市人民法院(1995)琼山行初字第X号撤销《处理决定书》的行政判决。陈某华对该终审判决不服，向海南省人大常委会申诉。海南省人大常委会监督室于1999年8月致琼人监函[1999]X号《关于陈某华申诉的转办函》给本院，建议立案复查处理。本院于2000年7月3日立案复查，8月25日作出(2000)琼高法行申字第X号裁定，决定提审本案。本院于9月4日立案再审后，依法组成合议庭，9月15日公开开庭审理本案。当事人林某、陈某华以及当事人的委托代理人林某某、赵振华、王某甲、王某乙、吴钟本、薛某某参加了诉讼。本案现已审理终结。
琼山府[1994]X号《处理决定书》认定，陈某华与林某纠纷的宅基地(小巷)座落在琼山市X镇X路X号与X号房屋之间，南至北长5．01米，南端宽0．75米，北端宽0．62米，面积为3．4平方米，前后封闭。该地解放前属陈某华家房屋使用之地，陈某华家房屋西至林某共墙。1956年，国家进行私房社会主义改造，该房屋由国家纳入经租。1970年，原琼山县房产管理所将房屋拆除改建，为施工之方便，将西墙向东迁动，故形成了小巷，也改变了房屋原貌。1982年，林某家将原房改建成现住宅(三层楼房)，在改建时拆除原与陈某的共墙重建外，还将第二、三层的飘台伸入争议小巷之空间，并在该巷北侧砌一矮墙将小巷堵住，将小巷占为己有。陈某华曾向原县房管所提出交涉未果。1989年10月，林某家将改建之房屋补办改建用地申请手续，同年10月21日，琼山县房产管理所颁发《房屋所有证》。1990年3月，国家落实私改房政策，将房屋原貌及原面积(已烧毁)退归业主陈某华。陈某华据此因该宅基地(小巷)权属与林某发生纠纷，并于1991年向法院提起民事诉讼。法院认为双方诉争之小巷不属法院主管，应由政府部门处理，裁定驳回原告陈某华的起诉。陈某华于1993年3月20日要求政府确认争执小巷之使用权归属。本府认为，陈某华主张该小巷使用权属有历史事实和法律依据，应予以支持。林某擅自砌墙堵住小巷，建楼房时将东边飘伸入小巷空间，属侵权行为，应予拆除。1998年补办的《改(扩)建用地申请表》的居民组长意见栏、管区意见栏、府城镇政府审批意见栏均未经上述单位作意见，而直接由原琼山县建委作规划审查意见，并发给《城市建设规划审批平面图》，显然违反审批程序。而且林某《改(扩)建用地申请表》、《城市建设规划审批平面图》和《房屋产权证》所确定的四至明显错误，应予以纠正。根据《土地管理法》第十三条第三款、第四款，第四十六条的规定，决定如下：一、撤销原琼山县建委1989年10月9日批准给林某的《改(扩)建用地申请表》、《城市建设规划审批平面图》和1989年10月21日原琼山县房管所发给林某的《房产证》。由林某重新按程序向有关部门申请办理上述证件。二、座落在琼山市X镇X路X号房屋西边小巷，长5．01米，宽南端0．75米、北端0．62米，面积3．4平方米归陈某华使用。三、限林某于本处理决定书生效后十五天内，自行拆除堵塞小巷的短墙及被申请人楼房第二、三层之东边飘台。
(1995)琼山行初字第X号行政判决认为，林某与陈某华争执土地属国有土地，双方均尚未取得合法土地使用权，也没有按用地程序向有关职能部门提出申请使用该地。发生纠纷后，琼山市政府处理决定将该地归陈某华使用，违反用地建住房审批程序。林某早于1982年经琼山县建委筹备领导小组集体讨论同意批准将忠介路X号房屋改建成现住的楼房，又于1989年经申请由有关职能部门颁发给其《改(扩)建用地申请表》、《城市建设规划平面图》和《房屋产权证》，并不存在虚报申请或欺骗申报的事实，琼山市政府之处理决定撤销原琼山县建委批准给林某的《改(扩)建用地申请表》、《城市建设规划平面图》和房管所发给的《房屋产权证》不当。同时，处理决定限期林某拆除堵塞小巷的短墙及第二、三层飘台，依法应由县级以上地方人民政府土地管理部门作决定，不属琼山市政府的处理职责范围。因此，琼山市人民政府[1994]X号处理决定适用法律、法规错误，违反法定程序，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第2、3目之规定，判决撤销琼山市人民政府琼山府[1994]X号《处理决定书》。
(1995)海南行终字第X号行政判决认为，争议之小巷是琼山市房管所在1970年改建X号房屋时将其房西墙基向东移动及林某在1982年改建其X号房屋东墙向西移动而形成的。林某在改建其X号房屋时，经琼山县建委批准，在其屋第二、三层向现争议小巷上空伸出建起了阳台，且林某在1989年经建委审批重新办理的《改(扩)建用地申请表》及《城市建设规划审批平面图》，后又办理了《房屋产权证》，因此林某的报批手续和盖房合法，应受法律保护。琼山市政府处理决定书认定事实不清，适用法律不当，依法应予撤销。陈某华凭原旧屋契约主张改建后之房屋西边小巷的使用权，其理由不能成立，亦无法律依据，其上诉无理，不予采纳。一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，应予维持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项的规定，判决维持原判。
陈某华申诉的主要理由是：(一)原判对现小巷产生的事实认定不清。小巷是由于县房管所改建陈某房屋时将宅基地向东移动，缩小了陈某原有的宅基地面积而形成的。(二)原判对林某的房屋及各种证件的事实认定不清。第一，林某的房屋改建后比原房屋的面积大，而且超过批准的面积。第二，林某1982年办理的证件的四至位置与实地不符。第三，林某的《改(扩)建用地申请表》违反了审批程序。综上，两级法院判决撤销琼山市人民政府《处理决定书》错误，应予纠正。
林某当庭答辩的主要内容有：(一)林某的西墙属于林某所有，不是共墙。(二)陈某与其东邻的张家在1970年一起拆除重建，向西移动60厘米是事实，但陈、张两宅原宽度是8．15米，现为8．35米。陈某宽度缩小，但面积大了。(三)琼山市房管所退回陈某华的房屋是“现宅基地”而不是“原宅基地”，不应包括小巷。(四)林某于1989年补办建房审批并不违反程序。
琼山市政府当庭答辩称：(一)小巷属于陈某的宅基地，琼山市房管所退回陈某华的房屋包括小巷部分土地。(二)林某1989年补办建房审批手续程序不合法，四至也是错误的，应当重新审批纠正。总之，被诉具体行政行为正确，应当维持。
纵观全案证据材料，结合当事人的陈某，本案争议的焦点：一是现争议的小巷是否有林某1982年改建房屋时东墙向西移动而形成的情形，二是林某占用小巷(底楼部分)和建两层飘台是否经依法批准。
琼山市政府《处理决定书》认定：“1970年，原琼山县房产管理所拆除改建陈某房屋，为施工之方便，将其西墙向东迁动，故形成了小巷。”对这一事实，各方当事人均无异议。经查，林某的委托代理人林某某(即现林某的住户)在接受本院调查时承认，1982年改建时，林某的东墙的前柱没有移动，只是后墙体稍微移动一点。庭审中，林某亦承认：1970年陈某改建时向西墙已移动60厘米。另外，1982年8月20日琼山县建设委员会筹备领导小组批准的红线图标明：林某(红线图)的宽度(前、后)均为360厘米(不含东边共墙)，林某西墙(红线图)外的小巷宽60厘米。《处理决定书》认定：争议之小巷前宽62厘米，后宽75厘米。对此，各方当事人均无异议，可以认定。原琼山县建委1989年绘制的(林某)《城市建设规划平面图》载明：现林某宽388厘米。而林某实际前宽后窄，且与西邻共墙。因此可以认定，1970年改建陈某房屋形成小巷宽度为60厘米，1982年林某改建房屋时其东墙内侧向西移动，故形成小巷前窄后宽的现状。
关于林某使用小巷(底楼部分)是否经合法批准的问题。经查，林某现使用的小巷在原琼山县建设委员会筹备领导小组X年8月20日审批林某的平面图(红线图)外，1982年9月10日审批的施工图也没有批准其占用小巷意见说明。因此，《处理决定书》认定林某未经批准，“在该巷北侧砌一矮墙将小巷堵住，将小巷占为己有”的事实，证据充分，足以认定。虽然林某在1989年补办建房手续时，琼山市建设委员会绘制的《城市建设规划审批平面图》标明小巷为“林某巷”，但不足以说明林某于事后获得批准其占用该小巷的事实，而且林某的《房屋产权证》也未将该小巷确认为林某产权。林某所提供的《地籍调查表》，是1992年10月琼山市土地部门对林某土地面积和四至进行调查的登记表，该表将正在争议中的小巷登记在林某土地使用范围内，并注明“四至清楚，无争议”，显然与事实不符，不足以采信。
林某认为，林某1982年建二、三层楼的飘台已经原琼山县建设委员会筹备领导小组批准。证据有：1982年9月10日琼山县建设委员会筹备领导小组审批意见、1992年琼山市建设委员会给海南中级人民法院的函、1989年补办的《改(扩)建用地申请表》和《房屋证》以及有关证人证言。经查，1982年9月10日琼山县建设委员会筹备领导小组审批意见是筹备领导小组在林某改建房屋的设计图(或称施工图)上作审批“说明”，该设计图标有二、三楼的飘台。琼山市建设委员会于1992年6月的海南中级人民法院函称，“当时经琼山县建筹领导小组于1982年9月10日批建，同意按施工图纸施工(含飘台)，具体以图纸为准”。原琼山市建委1989年补办的《城市建设规划审批平面图》注明：“飘出部分可算建筑面积”。另查，琼山县建设委员会筹备领导小组于1982年8月20日在林某平面图上所作的审批“说明”，要求“房室修建按原貌原基础上修建，不得超越原基础的红线图”。琼山市建设委员会在林某1989年补办的《改(扩)建用地申请表》上作出“根据建委筹备领导小组X年8月20日审批办理”的审批意见。而9月10日批件中虽然标有飘台的项目，但在“说明”中没有飘台项目的具体审批意见。对此，本院专门对琼山市建设局和当时审批该平面图和设计图的有关人员进行调查。当时具体负责审核该项目的琼山建委筹备领导小组的工作人员和知情的工作人员熊振国、陈某某解释称：9月10日批件的“说明”已经再次强调“房室修建按原基础上修建，不得扩大面积。见平面图(附图)”。该意见与8月20日的审批意见是一致的。该条的所说的“平面图(附图)”是指8月20日审批的平面图，其中林某的平面图以红线绘制，以示红线图。如果9月10日的批件同意林某建二、三楼的飘台，“说明”中应当有具体的审批意见。再查，原琼山县房产所发给林某的《房屋产权证》没有将飘台确认为林某的房屋产权范围。林某提供熊振国、陈某某、王某丙等人的证言也不能证明林某加建飘台事先经依法批准的事实。
综合上述证据和本院的调查笔录，可以认定：林某修建二、三楼飘台超越其红线图范围，违反了原琼山县建设委员会筹备领导小组“按原貌原基础上修建，不得超越原基础红线图”审批意见。因此，林某修建二、三楼飘台事先未经批准，虽然得到琼山市建委的事后认可，最终《房屋产权证》亦未确认其飘台权属。
关于琼山房管所和建设部门派人制止林某修建飘台的事实，林某虽然极力予以否认，但又称当时不在家，只是没有听其母亲提及此事。林某所提供的熊振国、颜某某、陈某某、王某丙等人的证言中，熊振国、颜某某、陈某某均不能支持林某的主张，而当时任琼山县建委筹备领导小组组长的王某丙的证言恰恰证明筹备组根据陈某华的反映，曾派人处理过小巷的争议的事实。另外，根据琼山房管所出具的材料及其有关人员的证言，证明当时曾派人制止林某修建飘台的事实。因此，琼山房管所和建设部门派人制止林某修建飘台的事实可以认定。
当事人对本案的其他事实没有实质的争议，且有相应的证据佐证，足以认定。
本院认为，1970年改建陈某房屋形成小巷宽度约60厘米，现小巷前宽62厘米，后宽75厘米，多出部分系林某在1982年改建其房屋时移动其东墙所致。林某主张原小巷只有40多厘米宽和陈某华、琼山市政府主张原小巷X巷宽度一致的事实均没有充分证据。
1989年10月林某申请补办的建房手续时，原琼山县建委根据建委筹备组的审批意见，在申请表上直接作出批准意见，这符某当时的一般常规做法，并无不当。琼山市政府以该审批程序违法为由，撤销原琼山县建委1989年10月9日批准给林某的《改(扩)建用地申请表》、《城市建设规划审批平面图》，理由不充分。但是，《改(扩)建用地申请表》所附的《城市建设规划平面图》和房管部门颁发的《房屋产权证》上记载的林某四至关系均错误，应重新按程序办理手续并予以纠正。琼山市政府作为琼山市建委和房管所的上级机关，有权撤销其职能部门的错误决定，故琼山市政府作出撤销原琼山县建委1989年10月9日批准给林某的《改(扩)建用地申请表》、《城市建设规划审批平面图》和1989年10月21日原琼山县房管所发给林某的《房屋产权证》，“由林某重新按程序向有关部门申请办理上述证件”的处理决定，并无不当，应予以维持。原审判决撤销该项决定，没有事实根据和法律依据。
当事人因小巷使用权发生争议，琼山市政府根据1986年《土地管理法》第十三条第三款的规定有权作出确权处理决定。考虑到：第一，小巷绝大部分面积属陈某原宅基地。虽然该地使用性质在经租期间发生了变化，但该地的使用权属并未进行改变。第二，小巷的小部分是林某在1982年改建房屋移动其东墙而形成的，而东墙移动是林某没有严格执行审批意见改建的结果，故该部分本应视为其对产权的放弃。相反，如以此作为将整个小巷作为确认给林某根据，显然是不合理的。第三，林某占用小巷(底楼部分)事先未经合法批准，所建的二、三飘台亦违反了原琼山县建设委员会筹备领导小组“按原貌原基础上修建，不得超越原基础红线图”审批意见，在林某建设期间琼山房管所和建设部门都曾派人予以制止。虽然事后被原琼山市建委认可“飘台部分可算建筑面积”，但最终原琼山县房管所发给林某的《房屋产权证》仍没有将小巷和飘台确认为其产权。第四，陈某没有办理房屋产权证系房屋被国家经租，退还经租后又进行诉讼所致。但该购房契已经被确认和发还给陈某华，是办理房屋产权证的有效凭据，该契可以作为陈某对小巷享有使用权的原始凭据。因此，《处理决定书》作出小巷归陈某华使用的决定，不仅有事实根据，而且合情合理。原审判决撤销琼山市政府的确认小巷土地权属决定，没有事实和法律根据。
《处理决定书》要求林某自行拆除堵塞小巷的短墙及二、三层之东边飘台，该决定属行政处罚行为，其根据是1986年《土地管理法》第四十六条的规定。但林某在其二、三楼上加建飘台的行为不属于“非法占用土地建住宅”的情形，故该项处罚决定适用法律错误；而且该法第五十二条的规定，该行政处罚应由土地管理部门决定，琼山市政府作出该处罚决定超越了其职权范围。因此，琼山市政府该项处理决定错误，应予以撤销。
综上，琼山市政府1994年12月29日琼山府[1994]X号《处理决定书》认定事实基本清楚，证据充分，处理决定部分适用法律正确，应予以维持；而行政处罚决定部分适用有法律错误，应予撤销。原一、二审判决认定的事实有错误，适用法律不当，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条(三)项的规定，判决如下：
一、撤销海南中级人民法院(1995)海南行终字第X号行政判决和琼山市人民法院(1995)琼山行初字第X号行政判决；
二、维持琼山市人民政府琼山府[1994]X号《处理决定书》第一、二项；
三、撤销琼山市政府人民琼山府[1994]X号《处理决定书》第三项。
本判决为终审判决。
审判长陈某洲
代理审判员郑月涛
代理审判员林某冰
二○○○年十月二十日
书记员王某
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