广东省高级人民法院
行政判决书
(2001)粤高法行终字第X号
上诉人(原审原告)深圳市兴亚大实业发展有限公司。地址:原深圳市冬瓜岭安置区亚大宿舍X栋X楼。
法定代表人王某，董事长。
委托代理人敖某某，深圳市兴亚大实业发展有限公司总经理。
委托代理人景雨淮，广州三和律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)深圳市规划国土局福田分局。地址:深圳市X路档案大厦X楼。
法定代表人张某甲，局长。
委托代理人龙某某，深圳市人民政府行政复议办公室干部。
委托代理人向某，深圳市规划国土局福田分局干部。
被上诉人(原审第三人)深圳市福田区X街道办事处。地址:深圳市X街道办公楼。
法定代表人张某乙，主任。
委托代理人胡玲，深圳市天元律师事务所律师。
上诉人深圳市兴亚大实业发展有限公司(以下称兴亚大公司)因与被上诉人深圳市规划国土局福田分局(以下简称福田分局)限期拆除建筑物行政纠纷一案，不服深圳市中级人民法院(1999)深中法行初字第X号行政判决，向某院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理认为，位于深圳市福田区X路以南、莲花路以北俗称“冬瓜岭安置区”内的亚大宿舍用地，是1992年经土地管理部门批给第三人梅林街道办事处使用的临时用地，该亚大宿舍于1995年4月24日起由具有独立法人资格的深圳兴亚大公司行使经营管理权，1998年8月6日福田分局针对冬瓜岭安置区包括亚太宿舍在内的所有建筑物作出《限期拆除通知》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，深圳兴亚大公司认为该具体行政行为侵犯其合法权益，有权以原告身份向某院提起行政诉讼，被告福田分局认为深圳兴亚大公司不是冬瓜岭安置区“亚大宿舍”的所有人，其没有明确向某圳兴亚大公司下达《限期拆除通知》，因此深圳兴亚大公司不是该具体行政行为的对象，不具备原告资格，以及第三人梅林街道办事处认为深圳兴亚大公司作为原告的主体资格不当的答辩理由依法不能成立。
根据《中华人民共和国城市规划法》第三十三条第二款“禁止在批准临时使用的土地上建设永久性建筑物、构筑物和其他设施”的规定，以及《深圳经济特区规划土地监察条例》第四十八条第(一)项“违法违章建筑物，是指未经土地主管部门或派出机构批准，未领取建筑许可证或临时建筑许可证，而擅自新建、增建、改建、扩建或临时用地逾期不拆除的建筑物”的规定，建筑物是否属永久性建筑的性质的确定并不依据房屋结构确定，应当依据土地使用性质来确定。原告以其建筑为砖混结构而主张其建筑(亚大宿舍)属永久性建筑的理由，依法不能成立。
1992年10月30日原福田区建设局核发的深福临建许可字(1992)X号《建筑许可证》，准在临时用地建亚大宿舍的层数为三层，而建成的亚大宿舍为四层，根据《深圳市经济特区土地使用权出让条例》第五十三条“土地使用权年期届满，土地使用者需继续使用该宗土地的，应提前六个月向某地管理部门提出申请”的规定，深圳兴亚大公司作为冬瓜岭亚大宿舍的经营者没有依法定的程序直接向某地管理部门申请用地或延长用地，被告仅在梅林办事处的“请示”上批字，依法不能表明第三人已经取得临时用地的延长使用权。原告在冬瓜岭建筑物的用地已超过规定的期限。因此，原告以被告福田分局在第三人梅林办事处的“关于冬瓜岭临时用地的请示”上批字“同意该地在拆迁前由梅林办事处使用”并盖有公章为由，认为冬瓜岭亚大宿舍的用地在使用期内的理由缺乏事实和法律依据，依法不能成立。被告认定原告在临时用地上的建筑物属违法违章临时建筑物，认定事实清楚，定性准确。
根据《深圳经济特区规划土地监察条例》规定，被告福田分局作为深圳市规划国土局的派出机构，在主管部门的领导下，负责辖区内的规划土地监察工作，有对规划土地违法行为和土地侵权行为依法实施行政处罚和行政处理的监察职责。根据上述监察条例的第十四条、第十九条、第二十条、第二十三条、第二十五条及第四十一条的规定，主管部门处理土地违法行为的程序是:立案(填写立案登记表)，调查(收集、调取证据)，询问案件当事人、证人(制作笔录)，进行现场勘验，发出《停止违法行为通知书》，最后，对违法事实清楚、证据确实充分的，依法作出行政处罚决定。而被告福田分局在对原告违法占地和违法违章建筑物未依法作出立案、调查与处理情况下，于1998年8月6日直接作出《限期拆除通知》，并要求原告在同月31日之前自行拆除的行为，使原告丧失了陈述、申辩的权利和听证权，且该通知没有向某告交待行政救济或司法救济的途径，被告的具体行政行为已构成行政程序违法，依法应予撤销。被告以其《限期拆除通知》有事实根据和法律依据，且原告的建筑物是自行拆除，请求本院维持其作出的《限期拆除通知》行政行为的理由不能成立，本院不予支持。
根据《深圳经济特区土地监察条例》第四十八条的规定，原告亚大宿舍是到期临时用地的临时建筑，属违法违章建筑。原告1994年4月24日、1997年5月29日向某田区房屋租赁管理机关领取的《房屋租赁许可证》，其租赁期限最后为1997年12月31日，该许可证均加盖“政府征用该地此证无效”、“政府拆除此证无效”的印章，也说明原告的亚大宿舍属到期临时建筑的性质。且该建筑违反建筑许可证的要求增建至四层，依法应届违章建筑。根据法律规定，到期临时建筑应无偿拆除，因此，原告主张其在冬瓜岭安置区内的亚大宿舍为合法财产的理由不能成立。根据《国家赔偿法》第二条规定的精神，国家只对受害人的合法权益受到不法行政侵害时给予行政赔偿，对非法权益不予保护。所以，原告要求被告承担违法拆除其建筑物的赔偿责任的诉讼请求，依法不能成立，本院不予支持。
原告在庭审中提出的有关部门以地谋利、滥用职权的问题，但没有提交相关的证据，且已超出本案的审理范围，原告可具证另寻途径解决。第三人梅林办事处关于要求原告作为冬瓜岭临时用地实际使用者付清所欠地租及土地使用费的请求，不属本案审理范围，当事人应另循法律途径解决。
综上，被告福田分局1998年8月6日作出的《限期拆除通知》具体行政行为虽认定的事实清楚，适用法律正确，但程序违法，依法应予撤销。因冬瓜岭安置区已经拆除，对该《通知》已无撤销的必要，为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项规定，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十七条第二款第(二)项的规定，判决如下:一、确认被告深圳市规划国土局福田分局1998年8月6日作出的《限期拆除通知》不合法；二、驳回原告深圳兴亚大实业发展有限公司要求行政赔偿的诉讼请求。
兴亚大公司不服原审判决上诉称，1．原审判决认定事实有误。在深圳市政府的流动人口管理经验中、在国土部门的法律文件中，可以找到“安置区”这一名词，有它特定的外延和内涵，原审判决却将该词变成了“俗称安置区”，并且把有关政府部门对安置区内涵、外延的界定否定为“违背证据客观性、相关性、合法性的原则，不能作为安置区使用期限的根据”，其目的是否定深圳市政府与创设、建立安置区的关系，以回避政府违法拆除冬瓜岭安置区的法律责任；安置区的建筑物应是永久性建筑物，其用地不是临时性的；使用冬瓜岭土地是经被上诉人批准同意的，且领取了《房屋租赁许可证》，该证注明“政府拆除此证无效”，现安置区房屋租赁在政府拆除前，是有效的，因此，原审认定上诉人在冬瓜岭的房屋属于违法违章建筑是错误的；冬瓜岭安置区的强制拆除是福田区人民政府实施的行为，被上诉人也参与其中，原审判决错误认定为上诉人自行拆除。2．原审判决虽然确认被上诉人作出《限期拆除通知》的行为违法，却没有认定违法行为给上诉人造成的巨大经济损失，驳回赔偿请求，是违法的。请求二审法院予以改判。
被上诉人福田分局答辩称，1．我局作出的《限期拆除通知》行为合法，原审判决认定《限期拆除通知》违法，没有事实和法律依据。2．原审判决认为“被告认定原告在临时用地上的建筑物属违法违章临时建筑物，认定事实清楚，定性准确”是完全正确的，驳回上诉人要求赔偿的诉讼请求完全正确。请求二审法院依法认定我局的《限期拆除通知》合法，驳回上诉人的上诉主张。
原审第三人梅林街道办事处答辩称:原审判决事实清楚，适用法律准确，应予维持。请求二审法院在查明事实的基础上，根据法律规定和本案事实依法作出判决。
经审理查明，1992年3月9日福田分局(原上步区国土局)以上临地字(92)第X号《土地临时使用证》，将位于深圳市福田区X路以南、莲花路以北的冬瓜岭（略）平方米的土地批给深圳市福田区X街道办事处土地管理站临时使用，有效期为1992年4月1日至1994年3月30日。同月10日，梅林街道办事处土地管理站(下称梅林办事处国土站)与深圳汇商化工实业有限公司签订《土地租用合同书》，将该地(（略）平方米)租给深圳汇商化工实业有限公司投资建设外来人员暂住房，合同规定租用年限为“第一期为两年，即1992年9月1日至1994年8月30日，第一期满后，在深圳市政府对该地还没有规划征用的情况下，甲方必须保证乙方继续使用该地的权益，并办理本合同的延期手续。”同年6月26日，双方又签订《土地租用合同补充协议书》，将租用地扩大为（略）平方米。同年10月30日深圳市福田区城市建设局以深福临建许字(1992)X号《建筑许可证(临时)》，批准梅林办事处国土站在该地建三层楼高的临时房(建筑面积（略）平方米)，结构类型为“砖混”，有效期为1992年4月1日至1994年3月30日，并注明“当城市规划和建设需要时，须随时无偿拆除”。1993年11月28日深圳汇商化工实业有限公司与北京新亚大实业有限公司签订《项目转让协议书》，将冬瓜岭临时住宅用地（略）平方米面积的使用权及在建临时房的项目以340万元转让给北京新亚大实业有限公司，同年12月24日，梅林办事处国土站与深圳汇商化工实业有限公司签订《土地租用合同补充协议(之二)》，双方同意将协议双方更换为:梅林街道办事处经济办公室和北京新亚大实业有限公司，由更换后的企业法人按原合同规定的义务履行。同日梅林办事处经济办公室和北京新亚大实业有限公司签订《土地租用合同补充协议(之三)》，该协议第一条约定:“甲方(梅林办)应乙方(北京新亚大公司)要求，同意将该地的租用权按原合同使用期延长两年，即使用期延期至1996年8月31日，使用期内，如城市建设需要，无条件拆除，租金按实际使用时间计算。”1994年1月24日福田分局向某京新亚大实业有限公司发出《通知》，要求其在三天内将有关用地建房手续送交核查。同日，深圳市城市规划局以第X号《违章建筑处理通知书》，要求北京新亚大实业有限公司立即停止尚在建的七栋建筑物的施工，待后处理。同年4月18日福田分局再次通知北京新亚大实业有限公司“三日内来我局接受违法占地、违法建筑的处理”、“处理后再转有关科室办理用地、建筑等手续”。同年8月19日深圳市规划国土局向某京新亚大实业有限公司下发《清查非法占地、违法建筑的通知》，该通知第二项表述“经福田分局认定暂不影响城市规划和土地出让的违法建筑，接受处罚后，可补办有关手续，暂时保留使用”。1994年11月11日福田分局对梅林办事处作出罚款70万元的《违章罚款通知书》，同年12月12日及1995年6月30日梅林办事处向某田分局交纳罚款共计50万元。1994年11月30日梅林办事处经济办和北京新亚大实业有限公司签订《临时土地租用合同》，该合同规定上述土地的租用期限从1994年11月1日起至1997年10月30日止。该合同未经土地管理部门核准。1995年1月28日梅林街道办事处与福田分局签订深地临合字(福95—004)号《深圳经济特区临时用地合同书》，该合同约定将位于冬瓜岭（略）.9平方米的土地租给梅林街道办事处，使用年限一年(从1995年2月1日起至1996年2月1日止)。1995年10月16日，福田分局向某林街道办事处下发了深规土福(1995)X号《关于终止深地临合字(福95—004)号合同书的通知》，以梅林街道办事处未交纳临时用地租金为由终止深地临合字(福95—004)号合同书的执行。1996年2月5日梅林街道办事处向某田分局作了“关于冬瓜岭临时用地的请示”，要求将该用地延期至建设部门正式拆迁为止，并批准其继续转租和与有关单位合作使用该地。福田分局在该书面请示上作了“同意该地在拆迁前由梅林办事处使用”的批字，且盖有该局公章。
1995年2月27日北京新亚大实业有限公司在深圳市注册成立了“深圳市兴亚太实业发展有限公司”，同时将其在租用土地上兴建的临时建筑(统称“亚大宿舍”)移交该公司经营管理。深圳兴亚大公司1995年4月24日取得(福)房租证第（略）号《房屋租赁许可证》，有效期自1995年4月20日至1996年2月1日，该证加盖“政府征用该地此证无效”章。同月30日由北京新亚大实业有限公司、深圳市福田区X街道办事处经济办公室、深圳市兴亚大公司、深圳市福田区房屋租赁管理办公室华富租赁所四家签署了一份公告，告知广大客户“亚太宿舍’’改由深圳兴亚大公司经营管理。次月4日北京新亚大公司、深圳兴亚大公司就同一事项在《深圳特区报》刊登了《声明》。1997年5月29日，深圳市福田区房屋租赁管理局又向某亚大公司发出(福)房租证第（略）号《房屋租赁许可证》，有效期自1997年5月29日至1997年12月31日，该证加盖“政府拆除此证无效”章。
1998年7月29日，福田分局向某林街道办事处发出《搬迁通知》，称冬瓜岭临时安置区已被确定为政府1998年福利房建设用地，根据市、区两级政府的指示精神，该临时安置区拆除清理在即，请接此通知后立即组织搬迁，8月15日前务必搬迁完。同年8月6日福田分局向某瓜岭安置区的各用地、建设、使用单位和个人发出《限期拆除通知》，认为冬瓜岭临时安置区已经全部超过了规定的使用期限，现已全部属于违法违章占地和违法违章建筑，现根据城市规划建设需要，按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市规划法》、《深圳市城市规划条例》和《深圳经济特区规划土地监察条例》等法律、法规的有关规定，决定依法拆除冬瓜岭临时安置区，要求各有关单位和个人于8月20日之前全部搬出安置区，8月31日之前自行拆除所有的临时建筑，并清理好现场。该《限期拆除通知》并向某亚大公司和原审第三人梅林街道办事处分别留置送达。1998年8月28日兴亚大公司与四川民工拆楼队签订了《拆房协议》，协议内容是:经双方协商，甲方(兴亚大公司)同意将X栋X．05万平方米的建筑物给乙方(四川民工拆楼队)拆除，乙方以料抵工后补偿甲方14万元整。之后四川民工拆楼队将“亚大宿舍”的门窗、电线、水管、水表、电表等大量有价值的物品物料拆走，遗留的房屋主体框架由福田分局于1998年9月4日清场予以拆除。
梅林办事处国土站在国土部门管理体制改制后，于1993年10月更名为深圳市国土局梅林管理所，但其作为梅林街道办事处的职能部门参与的冬瓜岭安置区临时用地的业务，则由梅林街道办事处经济办公室接管。梅林街道办事处经济办公室对外以具有机关法人资格的梅林街道办事处承担相应的权利义务。
兴亚大公司不服福田分局的《限期拆除通知》，向某审法院提起诉讼。
本院认为，被上诉人福田分局依据《深圳经济特区规划土地监察条例》(下称《深圳土地监察条例》)等有关法律法规，以上诉人的“亚大宿舍”属于违法违章占地和违法违章建筑，根据城市规划建设的需要为由，作出被诉具体行政行为。该局未能提供证据证明其在作出《限期拆除通知》前，对上诉人违法占地和违法违章建筑物已依法作出立案、调查与处理，因此，原审判决认定该局违反《深圳土地监察条例》第十四条、第十九条、第二十三条、第二十五条及第四十一条等条款的规定，是正确的。而且，《深圳土地监察条例》第四十一条第一款规定，当事人逾期不申请复议、也不向某民法院起诉、又不履行限期拆除处罚决定的，由作出处罚决定的主管部门或派出机构申请人民法院强制拆除。根据该规定，限期拆除违法违章建筑物是对违反规划土地法律法规行为的一种行政处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定:“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”被上诉人福田分局没有依照该规定，在作出处罚决定前告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，因此，原审判决认定该局的行为使上诉人丧失了陈述、申辩的权利，且没有向某诉人交待行政救济或司法救济的途径，已构成行政程序违法，依法应予撤销，并无不妥。依法行政的原则要求行政机关根据法律的具体规定，作出相应的行为。被上诉人福田分局作出《限期拆除通知》，未适用有关法律、法规的具体条款，只是笼统称“按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市规划法》、《深圳市城市规划条例》和《深圳经济特区土地监察条例》等法律、法规的有关规定”，不符合依法行政的原则，属适用法律不当。被上诉人福田分局作出被诉的《限期拆除通知》违反法定程序，且适用法律不当，原审判决确认该行为违法是正确的，福田分局请求认定该行为合法，理由不成立，本院不予支持。
上诉人认为“亚大宿舍”不属于临时建筑物，而属于永久性建筑，安置区用地不是临时用地。上诉人这一说法缺乏事实和法律依据。法律法规并没有规定安置区用地是长期的、其建筑物是永久性建筑物。梅林办事处1992年领取的《土地临时使用证》，确定了“亚大宿舍”的用地属临时性质，使用期限为1992年4月1日至1994年3月30日；1995年梅林办事处与福田分局签订的深地临合字(福95—004)号《深圳经济特区临时用地合同书》，其用地性质仍为临时用地，使用期限从1995年2月1日起至1996年2月1日止；原福田区城市建设局核发给梅林办事处的《建筑许可证》，也注明是临时的，且规定“当城市规划和建设需要时，须随时无偿拆除”。因此，福田分局认定“亚大宿舍”用地是临时用地，属于临时建筑物，事实清楚，证据充分。上诉人提出上述《建筑许可证》中，建筑物结构类型为“砖混”，说明建筑物为永久性建筑物，其用地不是临时性的。土地使用权是否是临时性的，应以土地管理部门的批准文件为准，地上建筑物是否永久性建筑物不能改变土地使用权为临时使用权的性质。而且，《中华人民共和国城市规划法》第三十三条第二款规定:“禁止在批准临时使用的土地上建设永久性建筑物、构筑物和其他设施。”如果上诉人在冬瓜岭上的建筑物为永久性建筑物，则违反了上述规定，属于违法建筑物，不受法律保护。
根据深地临合字(福95—004)号《深圳经济特区临时用地合同书》，“亚大宿舍”临时用地使用期限至1996年2月1日届满，之后，福田分局在梅林街道办事处《关于冬瓜岭临时用地的请示》上批示“同意该地在拆迁前由梅林街道办事处使用”。上诉人领取的《房屋租赁许可证》，也加盖了“政府拆除此证无效”章。可见，“亚大宿舍”用地属临时用地的性质始终没有改变，且该临时用地使用期限已经届满，随时均可以根据城市建设需要依法对其予以拆除。根据深圳市城市规划，冬瓜岭现已被规划为福利住宅用地，安置区用地需要拆除，福田分局据此亦已于1998年7月29日向某林街道办事处发出《搬迁通知》，要求同年8月15日前务必搬迁完毕。因此，拆除“亚大宿舍”不存在上诉人的合法权益受到损害的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定:“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”被上诉人福田分局作出《限期拆除通知》虽然违法，但该违法行为并没有造成上诉人的合法权益受到损害，上诉人请求福田分局赔偿不符合上述法律规定。而且，在被上诉人福田分局对冬瓜岭安置区进行清场前，上诉人已于1998年8月28日与四川民工拆楼队签订了《拆房协议》，拆楼队将“亚大宿舍”的门窗、电线、水管、水表等有价值的物品物料拆除，只遗留房屋的主体框架。因此，上诉人认为被上诉人的违法行为造成其巨大的经济损失，要求给予赔偿，理由不能成立。原审判决驳回上诉人的赔偿诉讼请求是正确的，本院应予维持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决如下:
驳回上诉，维持原判。
本上诉案受理费50元，由上诉人深圳市兴亚大实业发展有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长黄敏钰
审判员朱峰
审判员颜辉
二○○一年十月十日
书记员羊琴
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