广东省电白县人民法院
行政判决书
(1999)电行初字第X号
原告胡某某，男，39岁，汉族，电白县X镇红星管区X村人，住（略），个体乡村医生。
原告李某甲，男，25岁，汉族，电白县X镇塘学管区X村人，住（略），个体乡村医生。
原告魏某某，男，59岁，汉族，电白县X镇人，住（略），个体乡村医生。
原告严某某，男，36岁，汉族，电白县X镇红星管区X村人，住（略），个体乡村医生。
原告陈某乙，男，53岁，汉族，电白县X镇里联管区X村人，住（略），个体乡村医生。
原告吴某丙，男，38岁，汉族，电白县（略）人，住（略），个体乡村医生。
原告杨某超(钊)男，26岁，汉族，电白县X镇人，住罗坑镇红星管区X村，个体乡村医生。
原告杨某(灼)文，男，37岁，汉族，电白县X镇人，住罗坑镇红星管区X村，个体乡村医生。
原告杨某丁，又名杨某、杨某彤，男，47岁，电白县X镇人，住（略），个体乡村医生。
原告蓝某戊，男，45岁，汉族，电白县X镇人，住（略），个体乡村医生。
原告蓝某己，男，44岁，汉族，电白县罗坑人，住（略），个体乡村医生。
原告共同委托代理人崔广源，茂名市永华律师事务所律师。
被告电白县工商行政管理局。地址，电白县X镇X路X号。
法定代表人林某某，局长。
委托代理人陈某庚，电白县工商行政管理局干部。
委托代理人杨某辛，电白县工商行政管理局干部。
原告胡某某等11人不服被告电白县工商行政管理局1998年8月28日作出的电工商(经检)处通字第06、07、08、09、10、11、13、14、15、16、X号《处理通知书》，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成某议庭，公开开庭审理了本案。原告魏某某、胡某某、严某某、陈某乙、吴某丙、杨某超、杨某文、杨某丁、蓝某戊、蓝某己及其共同代理人崔广源，被告电白县工商行政管理局代理人陈某庚、杨某辛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告电白县工商行政管理局以原告胡某某等11人“未经核准登记擅自开业，违反了《城乡个体工商户管理暂行条例》第二十二条及实施细则第十五条的规定”为由，于1998年8月28日对李某凡、魏某某、胡某某、严某某、陈某乙、吴某丙、杨某超，杨某文、杨某丁、蓝某戊，蓝某己作出电工商(经检)处通字第06、07、08、09、10、11、13、14、15、16、X号《处理通知书》，分别给予上列11人“没收非法所得处罚款500元”的行政处罚。
原告胡某某等11人不服被告电白县工商行政管理局行政处罚的主要理由是：一、被告对原告等人的行政处罚是打击报复的违法行为。因为，原告曾因被告违法向原告征收工商管理费、乱扣财物行为向有关部门投诉，被告恼怒之下采取了对原告乱处罚的报复行为。二、原告都是依法开设医疗机构的个体医生，依照国务院颁发的《医疗机构管理条例》及有关实施细则的规定，对原告级别的医疗机构的监督管理职权由县级以上卫生行政部门使行，而被告以原告“未经工商登记注册擅自开业”为由所作的行政处罚于法无据，是超越职权违法的行为。三、被告第X号处理通知书搞错了对象，因开设医疗机构的是李某甲而非其父李某凡。四、茂名市工商行政管理局在复议时擅自改变被告认定原告的违法事实及定性，违反了复议条例的规定，亦属违反法定程序行为。因此，被告电白县工商行政管理局所作的电工商(经检)处通字第06、07、08、09、10、11、13、14、15、16、X号《处理通知书》是认定事实不清，没有法律依据，超越职权的具体行政行为，请求法院判决撤销上述11个处理决定。
被告电白县工商行政管理局辩称：原告胡某某等11人并非合法医疗机构，他们挂合法医疗机构之名行经营药品之实，还蔑视国家法律政策，串通对抗政府部门，属违法经营行为。被告依照《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》第十五条的规定对原告给予行政处罚是正确的，请法院予以维持。
案经审理查明：原告胡某某、李某甲、魏某某、严某某、陈某乙、吴某丙、杨某钊、杨某文、杨某丁、蓝某戊、蓝某己是社会个体医生，其中，魏某某、胡某某、杨某文、蓝某戊持有电白县卫生局1993年颁发的《个体行医、联合医疗机构开业执照》；李某甲、陈某乙、吴某丙、杨某钊持有电白县卫生局1997年颁发的《电白县X村卫生员上岗证书》；陈某乙、吴某丙、杨某钊、杨某丁、蓝某戊、蓝某己持有1995年颁发的《广东省农村卫生站办站许可证》(该证均没有发证单位署名盖章)；严某某、蓝某己持有电白县卫生局1997年颁发的《乡村医生证》。原告11人分别在电白县X镇内开设诊所或医疗站药店行医看病或销售药品。经电白县卫生局证明，原告11人已领有《药品经营企业许可证》，并在1998年3月全部收回。另外，电白县卫生局1999年3月10日证明，原告11人是本县医疗机构有证开业人员。1998年8月20日，被告电白县工商行政管理局下属罗坑工商所对原告李某甲的父亲李某凡及其余10原告分别发出通知，要求其11人于1998年8月26日之前，到罗坑工商所办理营业执照手续，否则，将按工商法规进行处理。因原告均没有到罗坑工商所核准登记领取《营业执照》，为此，被告电白县工商行政管理局于1998年8月28日分别作出电工商(经检)处通字第06、07、08、09、10、11、13、14、15、16、X号《处理通知书》，以原告未经核准登记擅自开业为由，分别给予“没收非法所得罚款500元”的行政处罚。在作出处罚前，被告曾调查了吴某兵、张某某、杨某壬、马某某、王某某、邓某某、刘某某、成某、石某癸、李某某、吴某某、冯某某、谢某某、谢某某、欧某某、石某某、何某某、杨某某、欧某某、陈某某、李某某等证人。在调查中，以上被查人只是证明了各自曾分别到原告的药店买过药，但未能证明原告有违法销售药品的行为。李某凡及其余10原告不服该处罚通知向茂名市工商行政管理局提出复议申请，茂名市工商行政管理局于1998年12月11日作出《茂工商法复(1998)X号复议决定书》，认定原告未取得《药品经营企业合格证》、《药品经营企业许可证》和《营业执照》即开业从事药品经营业务，属无证经营行为。被告所作的处罚决定是适用法律准确，认定事实清楚，符合法律规定的权限和程序，依照(行政复议条例)第四十二条第(一)项的规定，作出维持电工商(经检)处通字06、07、08、09、10、11、13、14、15、16、X号《处理通知书》的复议决定。在该复议决定中，茂名市工商行政管理局没有说明理由将被处罚主体李某凡更改为李某甲。原告胡某某等11人不服被告《处理通知书》，于1999年1月11日向本院提起诉讼。审理中，被告未能提供在作出行政处罚前，曾告知原告作出行政处罚决定的事实，理由及依据，及没有告知原告依法享有陈某权和申辩权的有关证据。
本院认为：一、国务院颁布的《医疗机构管理条例》第十五条规定：“医疗机构执业，必须进行登记，领取《医疗机构执业许可证》”第五十二条规定“本条例实施前已经执业的医疗机构，应当在条例实施后的6个月内，按照本条例第三章的规定，被办登记手续，领取《医疗机构执业许可证》。”《医疗机构管理条例实施细则》也作了相应的规定，原告胡某某等11人均没有依法领取《医疗机构执业许可证》。因此，原告11人经营的诊所、医疗站、药店均不具有医疗机构资格，电白县卫生局1999年3月10日的证明也不能作为原告享有开办医疗机构执业资格的依据。原告称其开设的是医疗机构理由不足；本院不予采信。根据《中华人民共和国药品管理法》的规定，经营药品须依法取得《药品经营企业合格证》、《药品经营企业许可证》后，依法向工商行政管理部门申请核准登记领取《营业执照》方能进行。所以，被告有权对原告经营药品的行为依法进行管理，被告对原告经营药品的行为进行处罚没有超越法律规定的职权范围。原告称被告对其进行行政处罚是实施打击报复的理由不足，本院予以驳回。二、茂名市工商行政管理局在复议中没有改变被告具体行政行为认定的事实和定性，原告据此认为被告处罚程序违法亦无理由，本院不予采纳。三、行政机关在实施行政处罚时，必须遵循行政处罚法规定的各项原则，并且在查清事实，证据充分的基础上依照法定程序实施行政处罚。但被告在实施行政处罚过程中，虽然对有关人员进行调查取证，但所查证据只能证明原告有销售药品的行为，没能证明原告有违法销售药品的行为(因原告是个体医生，有开处方发药的权利)；而该处理通知书只是简单地认定原告“未经核准登记擅自开业”，没有具体写明当事人违反行政法规定的义务内容；且在没有查清当事人非法所得额的情况下即给予“没收非法所得”的处罚。故该处理通知书认定事实不清，主要证据不足。其次，被告在作出处罚之前，没有依法告知当事人作出行政处罚决定的事实，理由及依据，也没有告知当事人依法享有的权利并给予其陈某、申辩权；被告作出：“没收非法所得罚款500元”的行政处罚，把两个不同罚种的处罚混淆一起，没有明确当事人应履行的法律义务；在处罚时又将被处罚主体李某凡、李某甲父子混淆；还违反行政处罚法的规定，以处理通知书的形式替代行政处罚决定书；同时，在处罚决定中也没有载明行政处罚的履行方式和期限。以上所列，被告均违反了法定程序的要求，再次，被告在处理通知书中仅适用了《城乡个体工商户管理暂行条例》第二十二条，没有适用该条例中规定当事人必须履行的义务条款及具体条款项目，也没有写明“条例实施细则”的具体名称，此均属适用法律、法规的错误。因此，被告电白县工商行政管理局所作的电工商(经检)处通字第06、07、08、09、10、11、13、14、15、16、X号《处理通知书》均属认定事实主要证据不足，违反法定程序，适用法律、法规错误的具体行政行为，依法应予撤销。原告要求撤销被告具体行政行为的请求有理，应予支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款、第三十一条、第三十二条、第三十九条第一款及第(四)项、第四十一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项1、2、3目之规定，判决如下：
撤销被告电白县工商行政管理局1998年8月28日作出的电工商(经检)处通字06、07、08、09、10、11、13、14、15、16、X号《处理通知书》。
案件受理费1100元，由被告电白县工商行政管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省茂名市中级人民法院。
审判长廖辉
审判员陈某玲
代理审判员王某明
一九九九年四月十六日
书记员杨某莲
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