海南省高某人民法院
行政判决书
(2006)琼行终字第X号
上诉人（原审第三人）罗某甲，男，１９４４年３月１０日出生，汉族，海南省乐东县X镇X村民，现住（略）。
委托代理人林某某，乐东县X镇真美小学教师。
被上诉人（原审原告）罗某乙（又名罗某），男，１９２７年１１月２３日出生，汉族，系三亚市城郊人民法院退休干部，现住（略）。
委托代理人夏洪录，海南言必信律师事务所律师。
原审被告乐东县人民政府。
法定代表人黄某某，县长。
委托代理人高某某，乐东县政府法制办干部。
上诉人罗某甲因罗某乙诉乐东县人民政府作出的乐府复字〔２００５〕３号《行政复议决定书》一案，不服海南省海南中级人民法院（２００５）海南行初字第１６３号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了公开审理。上诉人罗某甲及其委托代理人林某某，被上诉人罗某乙及其委托代理人夏洪录，原审被告乐东县人民政府的委托代理人高某某到庭参加了诉讼。本案报经最高某民法院批准，审理期限延长至２００６年７月３０日，现已审理终结。
原审法院查明：本案争议的土地位于乐东县X镇X村水港北边自流水井处，及其四至东至水井通道、南至中灶村X路、西至罗某新宅旁便道、北至罗某的房屋门口地，面积为３０８平方米。２００１年９月，罗某甲因使用该土地而与罗某发生争议。对此争议，九所镇X村民委员会作出处理意见，决定争议土地归罗某使用；２００３年４月２９日，九所镇政府也作出了处理决定，仍决定争议土地划归罗某使用。罗某甲不服，申请行政复议，被告作出乐府复决字〔２００３〕第６号《行政复议决定书》，撤销了上述九所镇政府作出的处理决定；罗某对此不服，向海南中级人民法院提起行政诉讼，原审法院作出了（２００４）海南行初字第１０７号行政判决，撤销了乐东县政府的行政复议决定。２００５年７月１４日，乐东县政府作出乐府复决字（２００５）第３《行政复议决定书》，认定位于乐东县X镇X村水港北侧自流水井边的３０８平方米土地原为水泽地，中灶村民委员会从未将此地给任何人使用。在此地北边有一条与水港平行的村道，１９６７年中灶大队在此地边打了一口水井，打井的泥沙就堆放在此地上；同年，中灶大队在水港北侧的滩涂建设一条村道，原村道被废弃。１９８３年第三人在该地上搭建简易商店，平整此地。２００１年第三人准备在此地上建小商店与原告发生争议。被告认为，争议地系中灶村集体填港建路形成，其使用权未定；第三人所持有的《土地房产所有证》四至范围与事实相矛盾，不能作为确定争议土地使用权的依据；九所镇政府的处理决定事实不清，证据不足，遂重新决定予以撤销。罗某仍不服，于是再次提起诉讼，请求依法处理。
原判还查明：在争议土地的北面相邻为原告的房屋和出场地。争议地在原告所持有的《土地房产所有证》记载的宅基地范围内。
原审法院认为：根据原告提供的《土地房产所有证》记载的宅基地四至范围面积情况，结合法院现场勘验结果，可以认定争议地在原告宅基地范围内。被告没有对原告宅基地四至范围面积是否包括在争议地内作出实地调查或现场勘验，仅以部分村民的询问为依据，作出的行政复议决定，事实不清，主要证据不足，应予撤销。判决：一、撤销乐东县政府作出的乐府复决字〔２００５〕３号《行政复议决定书》；二、由乐东县政府重新作出行政复议决定。
罗某甲不服上诉称：１、原审法院认定事实错误。中灶村委会证明材料证实，该争议土地是没有分到村X村集体所有的空地，罗某乙的宅基地与争议地、自流水井有一条村路隔开，法院认定争议地在罗某乙宅基地范围之内，是荒唐的。２、原审法院对我方提供符玄婴的土地证和林某才的土地买卖契约不予采信，而这些证据证明了争议土地的历史是水港空地，法院全盘否认的行为是错误的。３、罗某乙提供的欧玄渊和王维柏的书证是假证等。请求：二审法院依法改判，维持乐东县政府（２００５）乐府复决书第３号行政复议决定。
罗某乙书面答辩称：上诉人不尊重事实，＂水港＂与＂空地＂性质不同，争议地到底是水港还是空地，符玄婴土地证南面是到＂路上＂，与答辩人南至是一样的，没有＂水港＂之说，林某才买卖契约也没有＂水港＂的说法；乐东县政府并没有对答辩人的宅基地四至范围的面积是否包括争议地在内作出现场勘测和实质性调查，仅凭对几名村民的询问，不足以证明其具体行政行为的正确性，一审法院不支持该行为是正确的；上诉人篡改村委会处理意见书，该意见书明确水井地是集体土地，并没有笼统地写纠纷地，水井地只是纠纷地的一小部分，两者不能等同；上诉人称我方提供的证据为假证，没有相应的证据证明。请求二审法院驳回上诉请求，维持原判。
乐东县政府书面答辩称：１、一审判决没有查清争议地的历史演变，认定事实有误。罗某乙房产证记载的内容与实际不符，原判仅凭罗某乙的房产证认定争议地在房产证记载的范围之内，证据不足，该房产证是私有化是颁发的，已经失去了法律效力，不能作为确定宅基地使用权的合法证据。争议地历史上曾处水港范围之内，１９６７年中灶大队在争议地的东北角打了一口自流水井，同年在争议地的南侧围港建路，村道建成后，村民符帝金、罗某完曾在争议地上种植过水稻，村民张仕理曾使用过争议地，原判认定争议地在罗某乙的宅基地范围之内，是不成立的。２、乐府复决字〔２００５〕３号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。争议地历史上是水港的滩涂地，系中灶村集体填港建路后形成，这是对争议地历史演变过程的认定。九所镇政府九府发〔２００３〕８号处理决定，没有查清事实，仅凭罗某乙的房产证就作出具体行政行为，属于事实不清、证据不足，而且该决定要求罗某乙向罗某甲赔偿整治费，超越了镇政府的职权，据此答辩人通过行政复议撤销该处理决定是正确的。综上，请求二审法院维持乐府复字〔２００５〕３号行政复议决定。
本院经审理查明：原审法院查明认定的基本事实清楚。
本院认为本案争议的焦点是：争议地是否在罗某乙提供的原来《土地房产所有证》记载宅基地的使用面积范围之内，以及罗某乙对该土地主张的使用权是否应当受到法律保护。
１９５３年，原广东崖县政府给罗某乙颁发的《土地房产所有证》确定了其房屋宅基地的使用面积（即１．７０８亩）和四至范围（即东至王承养家、南至牛车路、西至符玄婴家、北至罗某惠家），后因为政府政策的变化导致该《土地房产所有证》被收缴作废。虽然该权证已经失去了法律效力，其项下的土地所有权已收归集体所有，但从维护社会秩序的稳定、尊重历史和农村土地使用习惯等因素考虑，该证项下的土地如罗某建有房屋或有其他附作物，其使用权仍应当得到社会的尊重和受到法律的保护。但依照（１９９５）国土（籍）字第２６号《确定土地所有权和使用权的若干规定》之五十二条即，农村集体土地＂空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权＂的规定，本案争议的土地，即便按照《土地房产所有证》确定给罗某乙房屋宅基地的面积与四至范围标准而划归在该权证的范围之内，但是，鉴于该争议土地对罗某乙而言是处在空闲状态，因而不应确定其享有该土地的使用权。此外，罗某乙是已经退休的国家机关工作人员，不是中灶村X村民，其不应当对尚未确定使用权权属的集体土地主张使用权。故，罗某乙依照其原来的《土地房产所有证》而主张享有本案争议土地的使用权，不符合上述行政规章的规定，依法不受保护。
综上，乐东县政府乐府复决字〔２００５〕３号《行政复议决定书》认为＂本案争议地系一宗使用权尚未确定的空地＂是正确的；原审判决认定争议地在罗某宅基地范围之内也并无不当，但没有考虑到争议土地对罗某而言是一块长期未予使用的空地，对该空地依法不应予以确定使用权的情况。所以，原审法院以主要证据不足，撤销乐府复决字〔２００５〕３号《行政复议决定书》不当。上诉人上诉请求二审法院维持乐府复决字〔２００５〕３号《行政复议决定书》有理，本院予以支持。原审判决认定基本事实清楚，但适用法律不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条第（一）项、第六十一条第（二）项、和最高某民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条的规定，判决如下：
一、撤销海南省海南中级人民法院（２００５）海南行初字第１６３号行政判决；
二、维持乐东县人民政府乐府复决字〔２００５〕３号《行政复议决定书》。
一、二审案件受理费共２００元，由罗某乙负担。
本判决为终审判决。
审判长熊大胜
审判员林某冰
代理审判员陈建
二００六年七月十一日
书记员容泽清
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