海南省高级人民法院
行政判决书
(2006)琼行终字第X号
上诉人（原审被告）文昌市人民政府。
法定代表人张某某，市长。
委托代理人梁某某，文昌市人民政府法制办副主任。
委托代理人陈某甲，文昌市人民政府法制办科员。
上诉人（原审第三人）文昌市X镇口牙林场。
法定代表人符某某，场长。
委托代理人伍世炳，文昌市和平法律事务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）文昌市X镇东南坡六东经济社。
法定代表人郑某乙，主任。
被上诉人（原审原告）文昌市X镇东南坡六西经济社。
法定代表人郑某丙，主任。
两被上诉人共同委托代理人曾广亮，海南刚峰律师事务所律师。
原审第三人文昌市X镇东南坡八经济合作社。
法定代表人郑某丁，主任。
委托代理人郑某戊，该村村民。
原审第三人文昌市X镇口牙七经济合作社。
法定代表人郑某己，主任。
原审第三人文昌市X镇良山一经济合作社。
法定代表人郑某庚，主任。
原审第三人文昌市X镇良山二经济合作社。
法定代表人郑某辛，主任。
原审第三人文昌市X镇良山三经济合作社。
法定代表人陈某壬，主任。
原审第三人文昌市X镇良山六经济合作社。
法定代表人陈某癸，主任。
原审第三人文昌市X镇豹山十一经济合作社。
法定代表人郑某某，主任。
原审第三人文昌市X镇豹山十二经济合作社。
法定代表人郑某某，主任。
原审第三人文昌市X镇豹山十三经济合作社。
法定代表人郑某某，主任。
原审第三人文昌市X镇豹山十四经济合作社。
法定代表人郑某某，主任。
上诉人文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）、文昌市X镇口牙林场（以下简称口牙场）因被上诉人文昌市X镇东南坡六东经济合作社（以下简称东南坡六东经济社）、文昌市X镇东南坡六西经济合作社（以下简称东南坡六西经济社）诉其及原审第三人文昌市X镇东南坡八经济合作社（以下简称东南坡八经济社）、文昌市X镇口牙七经济合作社（以下简称口牙七经济社）、文昌市X镇良山一经济合作社（以下简称良山一经济社）、文昌市X镇良山二经济合作社（以下简称良山二经济社）、文昌市X镇良山三经济合作社（以下简称良山三经济社）、文昌市X镇良山六经济合作社（以下简称良山六经济社）、文昌市X镇豹山十一经济合作社（以下简称豹山十一经济社）、文昌市X镇豹山十二经济合作社（以下简称豹山十二经济社）、文昌市X镇豹山十三经济合作社（以下简称豹山十三经济社）、文昌市X镇豹山十四经济合作社（以下简称豹山十四经济社）土地权属处理决定一案，不服海南省海南中级人民法院２００６年８月２日作出的（２００６）海南行初字第６３号行政判决，于２００６年９月４日通过海南省海南中级人民法院向本院提起上诉。本院２００６年９月１８日受理后，依法组成合议庭，并于２００６年１０月１８日上午在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人文昌市政府的委托代理人梁某某、陈某甲，上诉人口牙场的法定代表人符某某及其委托代理人伍世炳，被上诉人东南坡六东经济社的法定代表人郑某乙和被上诉人东南坡六西经济社的法定代表人郑某丙及其共同委托代理人曾广亮，原审第三人东南坡八经济社的委托代理人郑某戊，原审第三人口牙七经济社的法定代表人郑某己，原审第三人良山一经济社的法定代表人郑某庚，原审第三人良山二经济社的法定代表人郑某辛，原审第三人豹山十二经济社的法定代表人郑某某，原审第三人豹山十三经济社的法定代表人郑某某，原审第三人豹山十四经济社的法定代表人郑某某到庭参加诉讼。本案报经最高人民法院批准，延长审理期限两个月，现已审理终结。
经审理查明，争议地位于文昌市X镇口牙港东北侧，地名为海边坡（也称农会坡），面积４１３．７６５５亩（其中Ａ块地为１３１．８８８２亩，Ｂ块地为２８１．８７７３亩）。１９６２年，东郊公社口牙林场成立，东郊公社将争议地划给口牙场作植树造林用地。１９８６年，口牙场与东南坡六东、六西、八经济社发生土地权属争议，原文昌县人民政府对此进行调处，并于１９８８年５月２日作出文府（１９８８）４４号《关于东郊镇口牙林场与东南坡村土地纠纷问题的处理决定》（以下简称（１９８８）４４号文）。该决定的主要内容为：１、沿海海滩一带（即Ｂ块地）口牙林场造林用地２７０亩的土地所有权属于国家，由该场使用１５年，期满由县政府重新确定使用权；２、口牙林场种植椰子用地２３５亩的土地归椰林、豹山村X村（队）所有，由东郊镇政府负责将地权、界线、面积落实到自然村（队），土地仍由口牙林场使用１５年。３、２３５亩椰子地，口牙林场在使用的１５年时间内，每年将椰子总收入的２０％返还给土地所有的各自然村。地上附着物及椰子树出售或折旧归土地所有者，出售或折旧款，土地所有者享受２０％。之后，东南坡三经济社以土地纠纷为由，以口牙林场为被告诉至原文昌县人民法院。原文昌县人民法院审理认为，纠纷之土地，（１９８８）４４号文虽授权东郊镇政府作出划定，但尚未划定，应由县级以上人民政府处理，在未处理之前，上述三社向人民法院起诉不符某法律规定，据此裁定驳回起诉。东南坡三经济社不服上诉至原琼北中级人民法院，经该院二审和再审后最终作出裁定，维持原文昌县人民法院的裁定。根据人民法院的裁判，原文昌县人民政府于１９９１年作出文府函（１９９１）７９号《关于东郊镇口牙林场土地权属纠纷问题的通知》（以下简称（１９９１）７９号《通知》），其主要内容有：１、要求六东队、六西队、八队、良山一、三、十二队于５月２５日前上报与该宗地权属有关的证据给县国土局。２、在县政府没有重新处理该宗地权属前，任何单位和个人不得以土地权属不清为借口采摘口牙林场的椰子、滥伐口牙林场的林木，否则由司法部门依法惩处。２００４年７月，口牙林场在采摘椰子时又引发土地权属争议。为此，文昌市人民政府派有关人员对争议地进行调查。经调查，Ａ块地中，有口牙林场职工建造的房屋，附着物及种植的椰子、木麻黄等树木，有部分经济社在土地权属争议期间种植的椰子树；Ｂ块地中，有口牙林场和部分经济社种植的椰子树。２００５年７月１３日，文昌市人民政府作出文府（２００５）１９１号《土地权属争议处理决定书》（以下简称１９１号《处理决定》），决定：一、Ａ块１３１．８８８２亩争议地的所有权属东郊镇农民集体所有，由口牙林场经营、管理；二、Ｂ块２８１．８７７３亩争议地的所有权属国家所有，其国有土地使用权根据种植使用情况进行重新划分。其中：口牙场使用２０．１６３亩，良山一经济社使用３７．５１４亩，良山二经济社使用７０．８４１亩，良山三经济社使用５．８５７亩，良山六经济社使用１６．４６０亩、东南坡八经济社使用４０．３７５亩、东南坡六东、六西经济社各使用４１．８２２亩。口牙林场、东南坡六东经济社、东南坡六西经济社、口牙七经济社及豹山第十二、十三、十四经济社等不服１９１号《处理决定》，向海南省人民政府申请复议。海南省人民政府作出（２００５）第１２９、１３９、１４５、１４６号行政复议决定书，维持了１９１号《处理决定》。
一审法院认为，原文昌县人民政府作出的（１９８８）４４号文第二、三项确认：口牙场种植的椰子用地面积２３５亩（现确认为Ａ块地，面积１３１．８８８２亩），土地所有权归椰林、豹山村X村所有，由东郊镇政府负责将地权、界线、面积落实到各自然村（队），土地由口牙场使用１５年。在口牙场使用土地的１５年期间，口牙场将在该地种植椰子树的总收入的２０％返还给土地所有的各自然村，各自然村（队）按土地面积多少进行分配；口牙场使用土地１５年，将土地退还给所有村。文昌市政府作出的１９１号《处理决定》，确认Ａ块１３１．８８８２亩争议地的所有权属东郊镇农民集体所有，由口牙场经营、管理。文昌市政府作出的１９１号《处理决定》，不按原文昌县政府作出的处理意见，将Ａ块地退还给椰林、豹山村X村，而确定为东郊镇农民集体所有，由口牙林场经营、使用。文昌市政府对Ａ块土地使用权作出的改变，缺乏事实和理由。对Ｂ块地确定为国有土地，使用权除了原使用该地的口牙林场外，还有良山一、二、三、六经济社、东南坡八、六东、六西经济社，理由是这些经济社已在该地种植椰子树。但对Ｂ块土地，原告和第三人均主张土地权属，这些经济社未经政府批准占地种树，其使用权不应予以确定。因此，文昌市政府作出的１９１号《处理决定》缺乏事实依据和理由，依法应予撤销。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第一目的规定，判决：一、撤销文昌市政府作出的１９１号《处理决定》；二、由文昌市政府重新作出处理决定。
上诉人文昌市政府上诉称，一、１９１号《处理决定》认定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，程序合法，应予维持。（１９８８）４４号文作出后，东南坡六东、六西、东南坡八经济社以土地纠纷为由，以口牙场为被告诉至法院，最后终审法院裁定（１９８８）４４号文没有明确的四至界线，没有明确土地所有权和使用权，应由县级以上人民政府进一步作出处理。原文昌县政府于１９９１年作出（１９９１）７９号《通知》要求相关社队提供能够证明土地权属的凭证重新确定权属，但由于相关社队未依时向市土地部门提供证据材料等原因，市政府没有对该宗地作出处理。（１９８８）４４号文没有确定土地权属界线，被上诉人及部分第三人在争议地边缘及林间插种椰子树等林木。此次土地权属争议调处期间，经核实，在Ａ地块中有口牙场职工建造的多处水泥结构及砖木结构的房屋及其它生产生活设施，还有生果椰子树２３１２株和其它林木等。在Ｂ地块中有口牙场和被上诉人及部分第三人种植的椰子树等树木。据此，上诉人根据口牙场使用Ａ块土地４０多年的事实及必须保证其农民集体组织的生产经营及生活所必需土地，将Ａ块地确定为镇农民集体土地，由口牙场经营管理。Ｂ块地在口牙场成立使用前为荒坡沙滩地，文府４４号文已确定该地为国有土地。被上诉人和第三人主张属其集体所有均无证据证实。基于该地中被上诉人和部分第三人种植椰子树及木麻黄树已成为事实，从维护社会稳定，保护植树造林，保护生态环境出发，将Ｂ块地的国有土地使用权按实际种树使用情况及口牙场与各方当事人达成的协议进行重新划定。海南省人民政府经复议已维持了１９１号《处理决定》，证明１９１号《处理决定》是正确的。二、一审法院认定事实不清，判决错误，应予撤销。（一）１９１号《处理决定》未完全按照文府４４号文的处理意见去处理争议地是有其合法和合理性的：１、文府４４号文存在不当之处，应予以纠正。２、本次调处和诉讼期间，包括被上诉人在内的各方当事人都未能提供有效证据证明其在Ａ块地的土地使用权。３、口牙场作为镇农民集体经济组织，土地是其赖以生存的最起码要件，这是上诉人处理该宗土地权属争议首先要考虑和解决的问题，也是土地权属争议处理的原则。如按一审法院所认定的要将Ａ地确定给两村委会社队所有，口牙场的职工如何生存上诉人在处理争议时，已充分考虑被上诉人人均占有土地较少的客观事实，但要首先解决口牙场的生存问题。一审判决要求上诉人重作是行不通的。４、根据省政府１２６号令第三十条的规定，上诉人有权对该宗土地权属争议进行处理。（二）（１９８８）４４号文没有确定Ｂ块地的土地四至界线，是造成被上诉人及部分第三人在该块地种树的主要原因，不能简单认定为抢种或未经批准占地种植。本次调处过程中，各方当事人已达成了协议，明确了各自造林的数量和使用的界线。本次诉讼中，被上诉人也没有提到抢种的问题。Ｂ地上的造林已长大，如不确定其土地使用权，这些林木将无法得到有效的处置和保护，也必将产生不良的社会效果。（１９８８）４４号文已规定了Ｂ地的使用权１５年后重新确定，故１９１号《处理决定》重新划定Ｂ地的国有土地使用权并无不当。上诉人从有利于人民群众生产生活，维护社会稳定，保护生态环境，保护植树造林出发，将Ｂ块地的国有土地使用权按实际造林使用情况进行重新划定是上诉人行政权力范围内的事情，这种处理既合法又合情、合理。请求：一、撤销一审判决；二、维持１９１号《处理决定》。
上诉人口牙林场上诉称，一、原审法院无视历史事实和客观事实，导致认定事实不清，其作出的错误判决应予以撤销。１９１号《处理决定》将Ａ块地确定为东郊镇农民集体所有，由口牙林场经营使用，并没有完全按（１９８８）４４号文的处理意见去处理现争议地是合情合理、合法的。１、上诉人是在１９６２年创办成立的一个合法的经济实体，１９６１年１月在整风整社体制下放时，东郊公社召开全社社员代表大会通过了社办场方案的土地权属界限，并宣布祖坡、祖地及荒地归公社所有，交各场使用。据此，上诉人使用的该宗地的权属来源是清楚的。在（１９８８）４４号文作出时，上诉人已使用该宗地２６年，（１９８８）４４号文将上诉人一直使用的土地划椰林村委会及与上诉人没有产生争议的豹山村X村所有，仅确定上诉人有１５年的土地使用权，其作出的行政行为明显不当。２、（１９８８）４４号文没有明确Ａ块地的土地四至和界线，又违法授权东郊镇人民政府划分Ａ块土地的集体土地界线，（１９８８）４４号文不是一个完整的土地确权行为。３、（１９８８）４４号文实际上没得到履行，其根本没有实际意义。４、本次争议调处和诉讼期间，包括被上诉人在内的各方当事人均不能提供有效证据证明其在Ａ块地的土地所有权主张。根据上述历史事实和法律事实，文昌市政府有责任、有义务对（１９８８）４４号文进行纠正，并且完全有权依法作出合情合理的处理。二、上诉人作为镇X组织，需要土地作为生活、生产、经营最起码的条件，而且土地是其生存的命根子。上诉人从１９６２年一直使用Ａ块地至今，已有４０年的时间，现有职工家属９８人。该地上有职工建造的水泥结构及砖木结构的房屋等生产生活设施，合计面积有２４４４平方米，水井五口等，在该地上还有职工种植的２３１２株生果椰子树和其他林木，大部分的职工在原社队已没有赖以生存的土地、房屋。三、１９１号《处理决定》认定事实清楚，证据充分，适用法律适当。文昌市政府根据上诉人４０多年使用Ａ块地的事实及必须保证其农民集体经济组织的生产经营所需土地，将Ａ块土地确定为镇农民集体土地，由上诉人经营管理。Ｂ块地在上诉人成立使用前为荒坡沙滩地，（１９８８）４４号文已确定该土地为国有土地。在此次调处中，第三人主张其在上诉人成立前一直使用该地块，但没有证据证实。第三人东南坡八、良山一、二、三、六经济社以１９５３年土改时县政府颁发的土地证主张土地权属，但不能证实这些土地证登记之土地就在争议地中，并长期依这些土地证使用土地的事实。文昌市政府将该地确定为国有土地，并根据该地块中被上诉人和部分第三人种植椰子树等已成事实，从维护社会稳定，保护植树造林，保护生态环境出发，将Ｂ块地的国有土地使用权按实际种树使用情况和各方当事人达成的协议进行重新划定。文府１９１号《处理决定》是正确的。请求：１、撤销一审判决；２、维持１９１号《处理决定》。
被上诉人东郊镇东南坡六东、六西经济社辩称，一、１９１号《处理决定》认定事实不清，程序不合法，应予撤销。（１９８８）４４号文已确认争议地归属椰林、豹山村X村（队）所有，口牙场使用１５年后将土地退回农民集体，该决定具有法律效力。如文昌市政府认为该决定存在错误，也应下文撤销其行政行为才符某法律程序，但其仅在１９１号《处理决定》里废止（１９８８）４４号文，其法律程序错误。口牙场使用土地期满后，政府应进一步作出具体的处理决定，将地权划分归属椰林、豹山村委会各自然村才符某（１９８８）４４号文的规定，而不能时隔１７年后又重新确权。（１９８８）４４号文作出前，原文昌县X组成调查组对土地来源的事实进行调查，已明确了争议地原属农民集体的坡园地，在６０年代初期，才将土地划给口牙林场使用。１９１号《处理决定》对此一字不提，明显认定事实不清。答辩人经济社人多地少，在６０年代是响应人民公社号召，同意将仅有的坡园地让给口牙场使用。１９１号《处理决定》完全不考虑农民的利益，一审法院予以撤销是正确的。二、文昌市政府提出（１９８８）４４号文应予纠正的理由不正确。（１９８８）４４号文虽然没有将争议地确权归各经济社所有，但该决定明确争议地归属农民集体所有，人民政府只能按（１９８８）４４号文所规定的内容将争议地按历史的现状划分给各个经济社，而不能重新确权。１５年前，政府已要求口牙场将争议地退还给农民集体，口牙场完全有时间去准备退还土地后的经营方案。东郊镇政府违反法律规定，批准口牙场职工在争议地上建房，应视为政府机关违反土地管理法关于争议地应保持原状的规定，其批准建房行为无效。口牙场不是镇X组织，而是东郊镇集体企业，口牙场的职工安置问题，在（１９８８）４４号文里已有明确规定。口牙场职工在本身所属的村集体，也享有土地使用权。１９１号《处理决定》法律程序不合法，内容也不合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决文昌市政府重新作出处理决定是正确的。请求维持原判，驳回文昌市政府、口牙场的上诉请求。
原审第三人豹山十四等十经济社未提交书面答辩意见，当庭述称，口牙场的土地来源是我们经济社集体的土地而不是国有土地，当时政府要办林场是谁也不敢反对的。（１９８８）４４号文已明确土地１５年后归椰林、豹山的经济社所有。上诉人称林场是他们职工赖以生存的说法是不对的，该林场的职工是从各个生产队中抽调出来的，他们在家里和我们一样有土地。请求维持一审判决。
本院认为，处理土地权属纠纷应尊重历史，实事求是，有利于社会稳定和经济发展。原文昌县政府在１９８８年５月１日已根据《中华人民共和国土地管理法》、《海南土地管理办法》和国发（８０）２０２号文件以及有关政策规定精神，本着有利团结、有利发展生产的原则，作出（１９８８）４４号文，将原口牙场种植椰子用地面积２３５亩土地（现争议地的Ａ块地）所有权确认归椰林、豹山村X村所有，但土地仍由口牙场使用１５年。该文虽未对Ａ块地的所有权进行具体的划分，但已明确该Ａ块地属椰林、豹山村X村队所有。（１９８８）４４号文作出后，虽有三经济社以土地纠纷为由，以口牙场为被告诉至法院，但并非诉（１９８８）４４号文；原文昌县政府虽于１９９１年做出（１９９１）７９号《通知》，但一直未重新确权。故至本案被诉的１９１号《处理决定》作出之前，（１９８８）４４号文并未被撤销，仍是生效的确权决定。（１９８８）４４号文将Ａ块地确权给椰林、豹山村X村所有，适用的法律依据除了法律法规外还有政策，与本案被诉的１９１号《处理决定》适用的法律依据并不相同。现文昌市政府在重新做出处理决定时，未对原文昌县政府根据当时生效的相关法律法规及有关政策规定精神，将Ａ块地所有权确认归椰林、豹山村X村所有等情况是否正确予以审查，而是仅根据口牙场使用争议地已有４０多年，并依据现生效的《海南省确定土地权属若干规定》的有关规定，即将原Ａ块地所有权变更为东郊镇农民集体所有，并将Ａ块地的使用权确认给口牙场。文昌市政府改变Ａ块地所有权，无事实和法律依据。文昌市政府认为其改变土地的所有权系对（１９８８）４４号文的不当之处予以纠正的主张，本院不予支持。
本案所涉Ｂ块地，（１９８８）４４号文已确认为国有土地，由口牙场再使用１５年后（至２００３年１２月底），由县政府重新确定土地使用权。该文实际上已确认了口牙场至２００３年１２月底对Ｂ地块的土地使用权。相关经济社未经批准，即在Ｂ块地上占地使用，应不予保护。文昌市政府作出的１９１号《处理决定》不考虑相关经济社存在非法占地的事实，即仅仅根据Ｂ地块的使用情况确定使用权，并无法律依据。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案一、二审案件受理费共计２００元由文昌市政府负担。
本判决为终审判决。
审判长杨伟余
审判员程小平
代理审判员王华
二〇〇六年十一月二十二日
书记员赵道远
==========================================================================================
为尽量避免给当事人造成不良影响，经当事人本人申请110.com将对文章内容进行技术处理，点击查看详情。
==========================================================================================
