海南省高级人民法院
行政判决书
(2006)琼行终字第X号
上诉人(原审原告)海口市X镇美李某济合作社&#（略）;住所地海口市秀英区X镇美李某&#（略）;
负责人李某甲,该社组长&#（略）;
上诉人(原审第三人)海口市X镇尧阁经济合作社,住所地海口市秀英区X镇X村&#（略）;
负责人陈某乙,该社组长&#（略）;
上诉人(原审第三人)海口市X镇谭旧经济合作社,住所地海口市秀英区X镇X村&#（略）;
法定代表人李某丙,该社组长&#（略）;
上列三位上诉人的共同委托代理人王法良,海口市大江山法律事务所副主任&#（略）;
被上诉人海口市秀英区人民政府&#（略）;住所地海口市X路X号&#（略）;
法定代表人陈某丁,区长&#（略）;
委托代理人李某宝&#（略）;黄昭毅,海南维特律师事务所律师&#（略）;
原审第三人海口市X镇文森经济合作社,住所地海口市秀英区X镇X村&#（略）;
负责人吴某某,该社主任&#（略）;
委托代理人张晓辉&#（略）;易勇,海南中邦律师事务所律师&#（略）;
原审第三人海口市X镇谭新经济合作社,住所地海口市秀英区X镇X村&#（略）;
法定代表人李某戊,该社主任&#（略）;
原审第三人海口市X镇美楠经济合作社,住所地海口市X镇X村&#（略）;
法定代表人李某己,该社主任&#（略）;
因海口市X镇美李某济合作社(以下简称＂美李某济社＂)诉海口市秀英区人民政府(以下简称秀英区政府)及原审第三人海口市X镇尧阁经济合作社(以下简称＂尧阁经济社＂)&#（略）;海口市X镇文森经济合作社(以下简称＂文森经济社＂)&#（略）;海口市X镇谭新经济合作社(以下简称＂谭新经济社＂)&#（略）;海口市X镇谭旧经济合作社(以下简称＂谭旧经济社＂)&#（略）;海口市X镇美楠经济合作社(以下简称＂美楠经济社＂)土地行政确权纠纷一案,美李某济社&#（略）;尧阁经济社&#（略）;谭旧经济社不服海口市中级人民法院做出的(2006)海中法行初字第X号行政判决,同时于2006年11月1日通过海口市中级人民法院向本院提起上诉&#（略）;本院于2006年12月25日受理后,依法组成合议庭,并于2007年2月5日在本院第二审判庭公开开庭审理了本案&#（略）;尧阁经济社的法定代表人陈某乙,谭旧经济社的法定代表人李某丙,尧阁经济社&#（略）;谭旧经济社及美李某济社的共同委托代理人王法良,秀英区政府的委托代理人李某宝&#（略）;黄昭毅,文森经济社的委托代理人张昭辉&#（略）;易勇,美楠经济社的法定代表人李某己到庭并参加诉讼&#（略）;谭新经济社经本院依法传唤,无正当理由没有参加本案的庭审活动&#（略）;本案经报请最高人民法院批准延长审限至2007年4月25日,现已审理终结&#（略）;
一审法院认为,争议各方在土地调查确权阶段均没有提供法定有效&#（略）;确实充分的证据证明本案涉及的9.7亩水田的归属,在此情况下,秀英区政府只能依据《海南省确定土地权属若干规定》第18条的规定确定争议地的归属&#（略）;秀英区政府根据文森经济社提供的土地承包证及其实际使用情况把争议的8.859亩水田确定归文森经济社,0.841亩确定归长流镇农民集体所有合法&#（略）;因本案涉争的土地是权属争议,不是权属界址存在争议,秀英区政府在确定美李某济社对争议地没有权属的情况下无须通知其来进行指界,因而其起诉所称的秀英区政府做出《决定》的程序违法理由不充分&#（略）;根据《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第(一)项之规定,判决维持被告秀英区政府于2006年1月11日做出的秀府(2006)X号《关于土地权属争议案件的决定》(以下简称(2006)X号决定)&#（略）;案件受理费人民币100元由美李某济社承担&#（略）;
上诉人美李某济社&#（略）;尧阁经济社&#（略）;谭旧经济社均上诉称:一&#（略）;一审法院采信了被上诉人在行政复议程序中没有提交的证据,违背《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条之规定&#（略）;二&#（略）;文森经济社提交的26份土地承包证记载的土地四至与水田争议地四至不相符,且按四至拼接起来无法形成成片土地&#（略）;按其记载,每户分得的水田只有40多厘米宽,不符合常理&#（略）;文森经济社从2003年才开始在争议地上实际使用两亩左右,一审认定有误&#（略）;三&#（略）;被上诉人既认为争议各方均拿不出证据证明土地归属,又采信文森经济社具有瑕疵的26份土地承包证,确权行为认定事实不清&#（略）;四&#（略）;被上诉人确权0.841亩土地所有权归长流镇农民集体所有缺乏事实依据&#（略）;
上诉人美李某济社还提出:水田争议地里有2.06亩由其一直耕种至90年代,要求其证明连续耕种20年以上不符合举证责任的要求&#（略）;
上诉人尧阁经济社&#（略）;谭旧经济社还提出:一审法院在判决书中没有对其提交的土地承包证是否采信进行认定,没有对尧阁经济社主张的3.5亩&#（略）;谭旧经济社主张的1.6亩土地所有权进行认定和判决,遗漏了诉讼请求,属程序违法&#（略）;
以上三上诉人均要求撤销一审判决,责令被上诉人重新做出确权行为&#（略）;
被上诉人秀英区政府答辩称:一&#（略）;土改&#（略）;四固定时政府没将争议地分配&#（略）;发证或划定给任何一方争议方&#（略）;土地承包证只证明了曾经使用土地,不能依此认定具有所有权&#（略）;上诉人认为田地只有村X组的农民才耕作,只有确权给村X组集体所有才符合实际情况的说法没有依据&#（略）;确权时只有文森村在耕作争议地,文森村提供的26份土地承包证证实文森村多年来在耕作8.859亩争议地的事实&#（略）;鉴于争议各方均没有证据证明土地归属,又调解不成,根据《海南省确定土地权属若干规定》第十八条的规定,县级以上人民政府有权决定土地的归属,答辩人结合耕作的现实情况依法做出确权决定并无不妥&#（略）;二&#（略）;被上诉人在行政复议阶段提交的证据已足以证明一审判决认定的事实,一审判决并未将答辩人未在复议程序中提交的证据作为认定具体行政行为合法的依据&#（略）;请求驳回上诉,维持原判&#（略）;
第三人文森经济社答辩称:一&#（略）;其提交的26份承包证证明其在水田争议地上耕作的面积总共为8.859亩,不存在瑕疵&#（略）;二&#（略）;上诉人谭旧经济社和尧阁经济社在秀英区政府做出确权决定后没有向法院提起行政诉讼,该确权决定已对他们产生法律效力,其上诉不符合法律规定&#（略）;三&#（略）;秀英区政府做出确权决定有事实根据,程序合法&#（略）;
第三人美楠经济社主张水田争议地中有0.8亩归其所有&#（略）;
第三人谭新经济社未到庭,也未提交书面答辩意见&#（略）;
二审期间各方当事人未提供新的证据,对一审已经质证的证据没有新的质证意见,对以下事实本院予以认可:因建设海口市绿色长廊,需征用长流镇部分土地&#（略）;征用时,长流镇文森&#（略）;尧阁&#（略）;美楠&#（略）;谭旧&#（略）;谭新&#（略）;美李某经济社对其中13.8亩土地提出权属主张&#（略）;13.8亩土地中有水田9.7亩,坡地4.1亩&#（略）;美李某济社提出2.06亩水田的权属属其所有&#（略）;出现所有权争议后,秀英区X组织进行了调查&#（略）;争议地在土改时没有分配并发证给任何一方争议当事人,1962年实施《农村人民公社工作条例修正草案》时也没有将争议地划归某一方当事人&#（略）;在调解阶段仅有长流镇文森经济社提供26份水田承包证,主张已将争议地8.859亩承包给其下属村民耕作&#（略）;秀英区政府根据调查的情况,依法组织了调解,但是无法使各方当事人达成协议&#（略）;被告根据《海南省确定土地权属若干规定》第18条的规定,做出(2006)X号决定,将争议地中的8.859亩水田确定归文森经济社集体所有,0.841亩水田归长流镇农民集体所有,4.1亩坡地全部归文森经济社所有&#（略）;
本院二审还对以下事实进行了审理查明:一&#（略）;文森经济社不能解释其提供的26份承包证项下的土地就是本案的水田争议地8.859亩,秀英区政府也承认文森经济社提供的26份承包证项下的土地与本案的水田争议地8.859亩有误差,称政府确权的依据只是文森经济社实际在使用争议地&#（略）;经查,文森经济社实际使用争议地的具体面积没有其他证据证明&#（略）;二&#（略）;美楠经济社称水田争议地中有0.8亩水塘归其所有,文森经济社在申请确权&#（略）;参与长流镇政府主持调解时均支持了该观点,在二审庭审时也未予以否认&#（略）;长流镇人民政府在《关于绿色长廊建设用地范围内土地权属争议的调查报告》中也对此予以了认定&#（略）;三&#（略）;一审判决将争议地中0.841亩水田确定归长流镇农民集体所有,但从征地到土地确权,从行政复议到行政诉讼,长流镇农民集体从未作为主体主张过权利&#（略）;
三上诉人的共同上诉理由经查:一&#（略）;关于其提出一审法院采信了被上诉人在行政复议程序中没有提交的证据违法的问题&#（略）;《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十八条第(二)项规定:＂原告或者第三人在诉讼过程中,提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的,被告经人民法院准许可以补充相关的证据&#（略）;＂本案中,秀英区政府在一审期间提交的证据虽有部分在行政复议程序中未提交,但在做出确权具体行政行为前已收集&#（略）;上诉人在一审时提出了秀英区政府程序违法的理由,系在秀英区政府实施行政行为过程中没有提出的反驳理由,经人民法院准许秀英区政府可以补充相关的证据&#（略）;二&#（略）;关于其提出文森经济社提交的26份土地承包证记载的土地四至与水田争议地四至不相符,且按四至拼接起来无法形成成片土地,文森经济社从2003年才开始在争议地上实际使用两亩左右,一审认定有误的问题如前所述&#（略）;三&#（略）;关于其提出被上诉人既认为争议各方均拿不出证据证明土地归属,又采信文森经济社具有瑕疵的26份土地承包证,确权行为认定事实不清的问题&#（略）;秀英区政府强调采信该26份土地承包证证明的是文森经济社的使用情况,不是所有权情况,但该26份土地承包证不能证明文森经济社使用水田争议地面积为确权的8.859亩&#（略）;四&#（略）;关于其提出被上诉人确权0.841亩土地所有权归长流镇农民集体所有缺乏事实依据的问题如前所述&#（略）;
关于上诉人美李某济社提出水田争议地里有2.06亩由其一直耕种至90年代,要求其证明连续耕种20年以上不符合举证责任的要求的问题&#（略）;因争议地在土改&#（略）;四固定时没有发证&#（略）;划分给任何一方争议当事人,这种情况下,《海南省确定土地权属若干规定》第七条&#（略）;第二十条规定连续耕种20年为认定土地集体所有权的条件&#（略）;
关于上诉人尧阁经济社&#（略）;谭旧经济社提出一审法院在判决书中没有对其提交的土地承包证是否采信进行认定,没有对尧阁经济社主张的3.5亩&#（略）;谭旧经济社主张的1.6亩土地所有权进行认定和判决,遗漏了诉讼请求,属程序违法的问题&#（略）;一审判决在＂本院认为＂部分已经对这个问题进行了认定:＂争议各方在被告进行土地调查确权阶段均没有提供法定有效确定充分的证据证明本案涉及的9.7亩水田的归属┄┄＂&#（略）;
本院认为,《海南省确定土地权属若干规定》第18条规定:＂对土地所有权和土地使用权有争议,争议各方均拿不出确凿证据证明土地归属,又调解不成的,由县级以上土地行政主管部门根据具体情况做出处理意见,报同级人民政府决定其归属＂&#（略）;依据该规定,本案争议各方均拿不出确凿证据证明争议地归其所有,又调解不成,秀英区政府有权根据争议各方的实际使用情况做出决定&#（略）;但争议方多达6方,均主张曾使用部分争议地,秀英区政府做出确权决定时已有证据能证明美楠经济社曾使用了0.8亩的水田争议地,文森经济社提供的26份承包证不能证明其实际使用了水田争议地的面积为8.859亩,秀英区政府对以上因素不予考虑,将水田争议地9.7亩中的绝大部分即8.859亩土地确权给文森经济社一方不当&#（略）;另外,长流镇农民集体从未以主体身份主张过争议地权属,秀英区政府将余下的0.841亩水田所有权认定归其所有更是缺乏依据&#（略）;综上,秀英区政府做出的(2006)X号决定认定事实不清,导致处理结果错误,应予撤销&#（略）;三上诉人上诉理由部分有理,本院予以支持&#（略）;一审维持(2006)X号决定,认定事实不清,证据不足,亦应予撤销&#（略）;依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(三)项&#（略）;第五十四条第(二)项第1&#（略）;2目&#（略）;《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十条之规定,判决如下:
一&#（略）;撤销海南省海口市中级人民法院(2006)海中法行初字第X号行政判决&#（略）;
二&#（略）;撤销被上诉人海口市秀英区人民政府于2006年1月11日做出的秀府(2006)X号《关于土地权属争议案件的决定》&#（略）;
三&#（略）;判令被上诉人海口市秀英区人民政府重新做出确权行为&#（略）;
一&#（略）;二审案件受理费人民币200元由被上诉人海口市秀英区人民政府负担&#（略）;
本判决为终审判决
审判长赵立
审判员钱冰
代理审判员叶珊茹
二○○七年四月四日
书记员石磊
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