海南省高级人民法院
行政判决书
（2007）琼行终字第X号
上诉人（原审被告）临高县人民政府。
法定代表人羊某某，县长。
委托代理人符某某，临高县人民政府法制办主任。
上诉人（原审第三人）临高县X镇兰河经济联合社。
法定代表人劳某某，主任。
委托代理人曾琦，海南弘纲律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）临高县X镇X村民委员会来安村X组。
法定代表人许某某，组长。
委托代理人麦某某，男，１９４２年６月１３日出生，汉族，（略）村民，现住（略）。
委托代理人程冠贤，海南尚濠律师事务所律师。
上诉人临高县人民政府（以下简称临高县政府）因被上诉人临高县X镇X村民委员会来安村X组（以下简称来安村X组）诉其给上诉人临高县X镇兰河经济联合社（以下简称兰河经济社）颁发临集有（０１）字第５２２２号《集体土地所有证》（以下简称５２２２号证）一案不服海南省海南中级人民法院（２００６）海南行初字第１９７号行政判决，于２００６年１２月３０日向本院提起上诉。本院于２００７年２月９日立案受理后依法组成合议庭，并于同年３月１３日在本院第二审判庭公开开庭审理。上诉人临高县政府的委托代理人符某某，上诉人兰河经济社的法定代表人劳某某、委托代理人曾琦，被上诉人来安村X组的委托代理人麦某某、程冠贤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，颁证土地坐落于临高县X镇美台坡，面积为８２．２８亩。土地改革和＂四固定＂时，此地没有分配给农民或固定给农民集体。１９８７年以前该土地的使用情况不明。１９８７年至今，在颁证土地上来安村X村民种植了约占该地面积的三分之二的林木。２００２年５月２０日，临高县政府受理兰河经济社的土地登记申请。临高县政府经过地籍调查，兰河经济社和来安村X组的法定代表人均在指界通知及土地权属核定书上签字和盖章。兰河经济社申请土地登记的土地权属来源证明是两份证明，一份是兰河经济社所在的村民委员会出具的证明材料，另一份是许某仁的证词。２００６年６月１８日，临高县政府颁发５２２２号证，确定颁证土地归兰河经济社所有。来安村X组不服，申请行政复议。２００６年７月１９日，海南省人民政府作出琼府复决字（２００６）第９８号《行政复议决定书》，决定维持了上述土地所有证。来安村X组仍不服，遂提起行政诉讼，请求撤销政府给兰河经济社颁发的５２２２号证，对颁证土地重新确权。
原审认为，土地改革和＂四固定＂时，颁证土地没有分配给农民或固定给农民集体。１９８７年以前该土地的使用情况不明。１９８７年至今，在颁证土地上来安村X村民种植了约占该地面积的三分之二的林木。虽然临高县政府依程序颁发上述土地证，但是，临高县政府据以登记上述土地的权属来源证明只是两份证词即兰河经济社所在的村民委员会出具的证明和许某仁的证词，因许某仁没有提供合法身份证明，其身份不明，其所作的证词的真实性不能认定，且是孤立的证据，不能足证颁证土地的权属归属。兰河经济社所在的村民委员会出具的证明，实质上是自己出具证词证明自己对登记土地拥有权属来源，其真实性同样不能认定。因此，临高县政府进行土地所有权登记土地权属来源证明不合法。发证土地的现状是来安村X村民种植了大面积林木，在发证之前，未作出处理，势必会在发证之后引起纠纷。所以，临高县政府颁发土地所有证行为，事实不清，主要证据不足，应予撤销，来安村X组所诉理由成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第一目之规定，判决撤销５２２２号证。
上诉人临高县政府上诉称，一、原审对来安村X组当庭提交的证据予以接受并质证，而对兰河经济社当庭提交的证据予以拒绝，这样以双重标准对待双方当事人的举证权属不公正。二、原审把农村土地确权登记发证的＂土地权属申报＂认定为＂土地权属来源证明＂错误。三、原审认定兰河村委会出具证词证明自己对登记土地拥有权属并据此作出判决错误。四、上诉人按照农村确权登记发证工作技术规则给兰河经济社颁发的５２２２号证，事实清楚，证据充分，程序合法，应予维持。五、来安村X组提起行政诉讼已超过法定起诉期限，应依法驳回其起诉。
上诉人兰河经济社上诉称，一、本案是土地所有权行政颁证纠纷，而不是土地所有权行政确权纠纷。临高县政府根据兰河经济社的申请，依法定程序进行，界线清楚，来安村X组的法定代表人也签字认可，双方没有争议，５２２２号证应予维持。二、颁证土地自古至今均由兰河经济社耕作和管理。颁证土地原是美台村的旧址，村民在颁证土地中央挖了一口井，后来因水井发生＂血吸虫＂瘟疫，从１９４５年起村民陆续迁移到临城镇X村定居，个别村民迁往临城镇X村定居，美台村从此消失。但迁往兰河村X村民依旧返回美台村耕作，种植甘蔗等经济作物，一直到１９８７年。１９８７年以后，由于美台村X村较远，加上交通不便，耕作成本高，村民们采取断断续续耕作。临近颁证前，来安村X组的个别村民趁机强行到美台村种植树木。２００２年临高县政府颁证后，兰河经济社于２００６年３月２３日以侵权之诉向法院起诉，明确要求排除侵害。三、颁证时间是２００２年６月１８日，而原审认定是２００６年６月１８日明显错误。
被上诉人来安村X组辩称，一、临高县政府将颁证土地确权给兰河经济社的唯一证据是临高县X镇X村委会出具的《土地权属来源证明书》，该证明书不符某证据的标准，不能证明颁证土地属于兰河经济社所有。相反，兰河经济社在因该颁证土地与来安村X组发生的民事侵权诉讼中所提交的《民事诉状》及一审中提交的《行政答辩状》中均承认在体制下放后的１９８０年起来安村X组就已经在颁证土地上耕种经营，现在依然由来安村X组耕种经营的事实，而兰河经济社没有在颁证土地上耕种。而且从颁证土地的地理位置来看，颁证土地距离来安村X组不到１公里，而距离兰河经济社却有３公里以上，同时颁证土地的周围也没有兰河经济社村民耕种的土地。因此，来安村X组在颁证土地上耕种经营已经有３０年之久，在没有其他充分证据证明颁证土地的来源时，依法应确权给来安村X组。二、临高县政府在颁证过程中严重违反法定程序。根据《土地登记规则》第十条、第六十六条规定，土地登记必须提交土地权属来源证明和地上附着物权属证明，提供证据不齐全的和不能提供合法证明的不予受理。本案兰河经济社提出颁证申请在２００２年５月２０日，而其提供的《土地权属来源证明书》却是在５月２３日，且该证明书也不能证明权属来源，显然该申请不符某法律规定，应不予受理。另外，政府在地籍调查过程中没有依照《海南省确定土地权属若干规定》第十五条和《土地登记规则》第十五条、第十七条规定，在７日之前通知各方当事人到指定地点指界，并且经土地管理部门审核后，对认为符某登记要求的宗地方可予以公告，而是当天接受申请，当天就指界并公告，没有给来安村X组足够的准备时间。三、来安村X组的起诉没有超过起诉期限。临高县政府颁证没有依法告知来安村X组，也没有告知起诉的权利与时间。来安村X组直到２００６年４月才知道颁证土地已经确权给兰河经济社。
本院经审理查明，颁证土地坐落于临高县X镇美台坡，面积８２．２８亩，土地改革和＂四固定＂时，此地没有分配给农民或固定给农民集体。颁证时土地的使用现状是来安村X村民在颁证土地上种植了大面积的林木。２００２年５月２０日，兰河经济社向临高县政府提出颁证申请，同日，临高县土地管理部门组织进行地籍调查，兰河经济社和来安村X组的法定代表人均在指界通知及土地权属界线核定书上签字和盖章。同年５月２３日，兰河经济社所在的临高县X镇X村民委员会出具的一份《土地权属来源证明书》，说明了兰河经济社申请颁证的土地四至范围，并称从土改至１９８４年由美河村兰西、兰北社经营，该宗地属兰河经济社集体所有。同年６月１７日，原城北大队副书记许某仁出具了一份《美台坡地权属证明》，称美台坡地原是一个自然村，旧址叫美台村，从解放前一直到１９６４年四固定运动都是兰河村权属耕作地，从来没有划拨给其他场、社、队。上述两份证据也是临高县政府作为土地来源证明材料向法院提交的证据。２００２年６月１８日，临高县政府颁发５２２２号证，确定颁证土地归兰河经济社所有。来安村X组在海南省人民政府复议决定维持上述颁证行为后向法院提起行政诉讼，请求撤销临高县政府给兰河经济社颁发的５２２２号证，并要求临高县政府对颁证土地重新确权。
本院认为，颁证土地在土地改革和＂四固定＂时均没有确定给农民或农民集体，颁证时的土地使用现状是来安村X村民在颁证土地上种植了大面积的林木。根据１９９５年国家土地管理局《土地登记规则》第六条、第十条、第十一条规定，申请土地登记必须向土地管理部门提交土地权属来源证明和地上附着物权属证明，土地管理部门需对土地权属进行审核。根据临高县政府在原审中向法庭提交的土地来源证明材料，兰河经济社申请土地登记提供了两份土地来源证明材料，一份是兰河经济社所在的村民委员会出具的证明，由于兰河村民委员会与兰河经济社有一定的利害关系，其证言不足以采信；另一份是许某仁的证词，由于许某仁没有提供合法的身份证明，且该证据是孤证，也仅仅说明兰河经济社从解放前至１９６４年四固定期间耕作该颁证土地，该证据尚不能证明兰河经济社对该颁证土地连续使用２０年以上，也不能证明兰河经济社自《六十条》公布前一直使用至今，从而依法拥有权属。因此，本案颁证土地存在权属不清。临高县政府在土地权属不清且颁证时土地现状是来安村X村民使用大部分颁证土地的情况下，在没有按照相关规定提前七天通知相邻土地权利人到现场指界的情况下，不考虑颁证土地的使用现状和地理位置，不对使用人、使用年限等使用情况进行调查，仅凭来安村X组原法定代表人在权属界线核定书上的签字盖章，就将全部颁证土地确权给兰河经济社，并给兰河经济社颁发集体土地所有证，属认定事实不清，证据不足，原判予以撤销并无不当。上诉人临高县政府上诉认为，本案不应当适用《土地登记规则》，而应当适用《海南省人民政府办公厅关于全面开展土地确权登记发证工作的通知》和《海南省土地确权登记发证工作技术细则（农村部分）》，因而申请土地登记不需要提供权属来源证明材料，本案颁证程序合法，事实清楚，应予维持。但是，该通知和细则没有规定申请土地登记可以不提交土地权属来源证明材料，也没有规定土地管理部门可以不审查权属来源证明材料仅凭指界无异议就颁发土地证，而从政府的实际操作程序中，兰河经济社在指界并公告完成后提供了权属来源证明材料，政府也作为证据向法院和复议机关提交，可见，政府有义务也有必要对土地权属进行严格审查，只有在土地权属清楚的情况下才可不通过确权程序直接登记颁证，所登记的土地必须达到＂权属合法、界址清楚、面积准确＂的要求，故上诉人该项上诉理由不能成立，本院不予支持。上诉人临高县政府上诉还认为在颁证之前已经公告，来安村X组起诉已超过法定起诉期限，应当驳回其起诉。但是，该公告属征询异议的公告，不能视为是告知具体颁证行政行为内容的公告，临高县政府不能证明其已经告知来安村X组具体行政行为的内容、诉权及起诉期限，根据现有证据，本案应当从来安村X组知道颁证行政行为内容之日即２００６年４月起开始计算起诉期限，来安村X组起诉没有超过法定起诉期限，故上诉人该项上诉理由不能成立，本院亦不予支持。上诉人兰河经济社在一审中没有在规定的举证期限内举证，二审中补充提供的证据，不属于法定新证据的范围，依法不予采信，且其提供的证据存在前后不一致，无法相互印证，也不能证明其对全部颁证土地拥有权属，兰河经济社主张其对全部颁证土地拥有权属，理由不能成立。综上，原审认定事实基本清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（－）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案一审、二审案件受理费共计人民币２００元，由临高县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长钱冰
代理审判员陈建
代理审判员叶珊茹
二ОО七年三月二十二日
书记员石磊
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