海南省高级人民法院
行政判决书
（2006）琼行终字X号
上诉人（原审第三人）琼海市房地产开发总公司，住所地琼海市X镇X街１４８号。
法定代表人陈某某，总经理。
委托代理人文海丹，海南新概念律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）杨某某，男，汉族，１９７２年１月３０日出生，现住（略）。
委托代理人马骏鹏、林某某，海南京园律师事务所深圳分所律师。
原审被告琼海市人民政府。
法定代表人符某某，市长。
委托代理人李某某，琼海市国土环境资源局公务员。
原审第三人王某某。
上诉人琼海市房地产开发总公司（以下简称琼海地产公司）因被上诉人杨某某诉琼海市人民政府（以下简称琼海市政府）注销国有土地使用权证一案，不服海南省海南中级人民法院（２００６）海南行初字第５７号行政判决，于２００６年９月８日通过该院向本院提起上诉。本院２００６年１０月１６日受理后依法组成合议庭，于２００７年３月２１日在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人琼海地产公司的委托代理人文海丹，被上诉人杨某某的委托代理人马骏鹏，原审被告琼海市政府委托代理人李某某到庭参加了诉讼。原审第三人王某某经本院公告送达，没有到庭。经最高人民法院批准，审理期限延长两个月，本案现已审理终结。
原审判决查明：琼海地产公司和杨某某于２００３年４月３０日签订《合同书》约定，杨某某购买琼海地产公司位于琼海市X镇X路商贸住宅开发区一块１０００平方米的宅基地，地价款为３０万元，琼海地产公司办好土地证之日起７天内，杨某某一次性支付余款等内容。同年５月１９日，琼海地产公司以杨某某的名义申请办理土地使用权证，同日政府将土地证办至杨某某名下，证号为海国用（２００３）第０６５５号（以下简称０６５５号证）。土地证办好后，琼海地产公司没有依合同约定的期限将土地证交给杨某某。２００５年４月１１日，琼海地产公司工作人员黎东晓未经任何授权或委托，擅自代替杨某某与王某某双方签订了《国有土地使用权转让合同》，将上述土地使用权转让给王某某。琼海地产公司凭上述合同并擅自以杨某某的名义向琼海市国土部门申请，将土地使用权由杨某某变更到王某某名下。琼海市政府于２００５年４月２１日注销了０６５５号证，同时给王某某颁发了海国用（２００５）第０４２６号《国有土地使用证》（以下简称０４２６号证）。杨某某得知政府注销了其土地权利证书并给王某某颁发了同一位置土地的使用权证书，遂提起诉讼。
原审认为：被告及其土地登记职能部门在办理当事人土地使用权变更的过程中，没有尽到审慎审核义务，擅自注销了原告的土地使用权证并将该地使用权变更登记到王某某名下，违反了法律程序，侵犯了原告的合法权益，且被告没有向法院提交该土地变更登记调查和变更土地登记审核的有关证据，应当认定其作出的具体行政行为主要证据不足。原告与琼海地产公司之间的土地使用权转让，法律手续已经完成，原告已经依法取得该土地的合法使用权。原告与琼海地产公司之间因土地使用权转让尚欠的余款属于平等民事主体之间的债务纠纷，被告和琼海地产公司以此为由提出原告尚未取得合法土地使用权的主张没有法律依据。故被告擅自注销０６５５号证的行政行为应确认违法，其给王某某颁发的０４２６号证应予撤销。判决：一、确认琼海市府注销０６５５号证的行政行为违法；二、撤销琼海市府颁发的０４２６号证。
琼海地产公司上诉称：第一，上诉人与被上诉人签订的《合同书》只有约定办证期限，没有约定上诉人交付土地证的期限，原判认定上诉人办好土地证后，没有依照约定的期限将土地证交给杨某某的事实不当。第二，虽然上诉人依合同约定将转让之地快办理土地证登记至被上诉人名下，但被上诉人没有按合同约定支付余款而未能取得土地证件与土地实物，杨某某不享有该土地使用权实际上的占有使用处分的权利，故其无权对上诉人如何处置该土地使用权（包括更名为王某某）的行为予以干涉。第三，上诉人申请国土局按照从被上诉人名下转让更名至王某某名下的行为，实质上是上诉人依《合同书》第六条＂违约责任＂条款中关于＂待卖方作出处理后＂的有权处置的约定而实施的终止合同、恢复原状、直接过户更名至新主名下的行为，上诉人持杨某某名下的土地证件申请将该证注销、恢复原状的行为，是有权行为。第四，市国土局根据上诉人提供的上诉人与杨某某签订的合同书上的签名字样，审查判断上诉人提供的杨某某与王某某签订的合同书上的签名字样，确认两份合同上的＂杨某某＂签名字样一致后，给予注销杨某某的土地证，颁发新证，其行为是基于上诉人的表见代理行为而产生的，故市国土局的行政行为本身没有错误，没有违反法定审查程序。如果否定上诉人代签杨某某之名注销土地证的行为，也就否定了上诉人代签杨某某之名办理杨某某土地证的行为，而杨某某对上诉人代签其名的办证行为是认可的。一审判决损害了善意取得的王某某的合法权益。请求撤销一审判决，改判驳回杨某某的诉讼请求。
杨某某答辩称：一、被答辩人已经以答辩人的名义向国土部门申请将该土地使用权办理登记至答辩人名下，琼海市政府已经依照法定程序将该土地证书办理至答辩人名下，答辩人已经合法取得０６６５号证。二、原审被告擅自注销被上诉人的国有土地使用证、并直接为原审第三人颁发国有土地使用证的行政行为，严重违反法定程序，依法应确认其违法。依照法律规定，因土地使用权转让提出变更登记申请的，应由转受双方共同提出土地使用权变更登记申请，登记机关受理后，应当进行变更地籍调查、变更土地登记审核，作为土地登记和发证部门，对当事人提出的土地使用权变更申请，负有审慎审核义务，原审被告颁发的０４２６号证主要证据不足，违反法定程序，应予撤销。三、关于被上诉人和上诉人由于履行《合同书》所产生的争议，属于民事争议，不属于本案的审理范围。原审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法；上诉人的上诉请求没有法律和事实的依据，请求二审法院依法驳回其诉讼请求。
原审被告没有书面答辩，当庭陈某称：办证依据的是杨某某和王某某的转让合同、杨某某的土地证原件、杨某某和王某某的身份证，工作人员对笔迹进行核对，笔迹是一样的，政府办证尽到了审查义务。杨某某和上诉人有合同，由上诉人全权代理杨某某办理土地证，杨某某本人从来没有来过。撤销王某某的土地证是不公平的。
本院经审理查明，原审判决认定基本事实清楚。
本院认为：因土地使用权转让而提出土地变更登记的，应当由转让和受让双方共同向土地登记机关提出土地使用权变更登记申请，土地登记机关受理申请后，应当对当事人提交的变更土地登记的资料进行审查和核对。就本案而言，土地登记职能部门注销杨某某０６５５号证并同时给王某某颁发０４２６号证的主要依据，是杨某某和王某某之间的国有土地使用权转让合同；而这份合同是在杨、王某人不在场的情况下，由琼海地产公司的工作人员同时代理双方所签订的一份民事合同，且不论该工作人员是否有权代理杨、王某订合同和该份合同是否为杨、王某人的真实意思表示，仅从琼海地产公司的同一个工作人员同时代理双方签订同一份民事合同的角度来看，这种复代理的行为也应当被全面、认真与审慎的审查核对；必要时，应当要求杨、王某人亲自到场核对，尤其是在杨、王某人没有亲自到场或特别授权委托办理土地使用权证注销和变更登记的情况下，更应当如此，以防止作为办理土地使用权证注销和转让登记的主要依据出现不真实的情况发生。原审被告庭审中称，办理登记时对（琼海地产公司代理双方签订合同的工作人员的）笔迹进行核对，结合具体案情来看，显然是不够的，据此可以认定其对办理土地使用权证注销和变更登记的资料的审查，没有尽到应当尽到的审慎审核的义务。此外，对０６５５号证而言，杨某某已经合法取得，在没有其本人同意或授权的情况下，琼海市政府根据琼海地产公司委派其工作人员的要求擅自注销该土地使用权证，没有法律依据。综上，可以认定，琼海市政府在注销０６５５号证和颁发０４２６号证时，所依据的主要证据不足，且注销０６５５号证程序违法。原判对此认定是正确的。
上诉人上诉称，原判认定上诉人办好土地证后，没有依照约定的期限将土地证交给杨某某的事实不当是正确的，因为杨某某与琼海地产公司之间的合同并没有约定该项内容。一审判决虽然对此认定欠准确，但不影响本案实体问题的处理。上诉人还主张，杨某某没有按合同约定支付余额购地款而未能取得土地证件与土地实物，其不享有对该土地使用权实际上的占有使用处分的权利，故其无权对上诉人如何处置该土地使用权（包括更名为王某某）的行为予以干涉。本院认为，杨某某与琼海地产公司因合同所产生的债权债务，以及由此而产生的合同当事人是否有权对合同标的物享有处分权利的问题，主要属于民事法律关系，不属于本案审理或解决的范畴；本案处理的主要问题是，行政机关在注销杨某某的合法土地证和给王某某颁发土地证时所依据的主要证据是否充分、确凿，程序是否合法以及原审法院对此认定与处理是否正确，因此，上诉人的该项上诉理由，本院不予支持。此外，琼海地产公司还上诉主张，上诉人持杨某某名下的土地证件申请将该证注销、恢复原状的行为，是依照双方合同＂违约责任＂条款中关于＂待卖方作出处理后＂约定的有权处置行为。本院认为，杨某某与琼海地产公司之间的合同，并没有约定在杨某某购地款没有付清的情况下，琼海地产公司有权以杨某某的名义与他人签订转让杨某购买的土地的行为，并有权以该转让合同作为申请注销杨某某的土地使用权证的内容；上诉人对其与杨某某之间的合同的解释是片面的，不能理解其有权代理杨某某和王某某双方签订合同并以此作为申请注销杨某某的合法土地使用权证的依据。故本院对此上诉主张也不予采纳。最后，上诉人还认为，琼海市国土局在注销０６５５号证和颁发０４２６号证时的行政行为本身没有错误，没有违反法定审查程序。对此，法庭强调的是，政府在审查琼海地产公司所提交的注销和重新颁发新的土地使用权证的资料的时候，没有尽到应当尽到的审慎审查的责任，致使采纳了并不是杨某某真实意思表示、由上诉人同时代理双方签订的土地使用权转让合同作为作出具体行政行为的主要依据，这是不当的，在这个审查过程中政府职能部门没有尽到应当尽到的严谨与审慎的责任，因而，该主要证据不能作为支持琼海市政府注销和重新颁发土地证的依据。此外，如上所述，国土部门注销０６５５号证的程序没有法律依据，故，上诉人的这项上诉理由，也同样是不能成立的。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确；上诉人上诉理由不足，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费１００元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长熊大胜
代理审判员王某
代理审判员陈某
二００七年四月十二日
书记员石磊
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