吉林省梨树县人民法院
行政判决书
(2000)梨行初字第X号
原告刘某甲，男，47岁，汉族，农民，梨树县人，现住（略）。
委托代理人刘某乙，女，35岁，汉族，住（略），系原告之妹。
被告梨树县X镇人民政府。
法定代表人张某，镇长。
委托代理人刘某丙，镇纪委书记。
第三人陈某，男，38岁，汉族，农民，梨树县人，住（略）。
原告刘某甲不服被告喇嘛甸镇人民政府2000年1月13日作出的《关于柳树营村七社农民刘某甲、陈某土地纠纷的处理意见》(以下简称《处理意见》)，向梨树县人民政府申请复议，县政府作出维持被告行政行为的决定后，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告刘某甲及其委托代理人刘某乙、被告委托代理人刘某丙、第三人陈某等到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告刘某甲诉称，被告喇嘛甸镇政府2000年1月13日作出的《处理意见》，将自己多年耕种的开荒地确定给第三人陈某耕种，侵犯了自己的合法权益，请求撤销被告作出的《处理意见》并将此地判归其耕种。被告镇政府辩称，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，镇政府有权对个人和个人之间的土地使用权争议作出裁决，原告刘某甲认为河流护坡是其开荒地主张由其继续耕种没有事实和法律依据。第三人陈某峰对被告作出的《处理意见》没异议，但提出该河流护坡二轮土地承包后已与自己责任田相对应，自己有责任保护，反对原告继续耕种。
本案的争议焦点问题有两个：一是被告镇政府是否有权对争议的河流护坡作出处理；二是原告与第三人争议的护坡地究竟应该由谁耕种。在庭审中，各方当事人围绕上述争议焦点问题进行了举证和质证。
一、就第一个焦点问题，被告镇政府在庭审中提供的主要举证材料有：《中华人民共和国土地管理法》第十六条，即“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”此条规定证明原告刘某甲与第三人陈某土地争议镇政府有权处理。原告及第三人在质证中虽未提出异议，但因其系具体行政行为作出后收集的，且在《处理意见》中并未引用，依法不能认定为有效证据。就被告镇政府是否有权对争议的河流护坡地作出处理，法庭当庭宣读了本院调取的证据：1、《吉林省河道管理条例》第五条规定：“省人民政府水行政主管部门是全省的河道主管机关。县级以上人民政府水行政主管部门是该行政区域的河道主管机关。”2、《吉林省河道管理条例》第二十一条，即“县级以上人民政府应当根据当地实际情况，按照下列标准划定护堤地：“主要江河堤防迎水面30米至50米，背水面5米至15米；其他河流堤防迎水面15米至30米，背水面5米至10米。”3、现场勘查笔录，勘查结果为，第三人陈某承包地北头距河流水面12米，护坡呈45度角，斜坡5米，对应承包田长18米。上述证据证明争议护坡地并非集体所有的土地，而是河道管理范围，被告无权对其作出处理。各方当事人对以上证据均无异议，应认定有效。
二、就第二个焦点问题，被告镇政府当庭提供的主要证据有：1、中共梨树县委文件“梨发(1997)X号”：中共梨树县委、梨树县人民政府，印发《关于贯彻落实〈中共四平市委、四平市人民政府关于稳定完善土地承包关系若干问题的规定〉的实施细则》的通知第三十三条，即“东辽河堤防工程护堤地迎水面留30—50米，背水面留5—15米，其他河流迎水面15—30米，背水面5—10米。”2梨树县稳定完善家庭联产承包责任制第二轮承包工作备忘录，1997年11月28日，喇嘛甸镇X村七社分地小组会议记录，内容为“决定用撒白灰方法确定迎水面和背水面大小和多少，迎水面和背水面对着谁的地就准许谁种。”3、1999年8月19日喇嘛甸镇派出所在处理原告刘某甲与第三人陈某对河坡地争议时提取的该社农民姜永财、姜永起、吴国富等三份询问笔录，均证实河坡地对着谁的承包田就由谁耕种，原告争议的河坡地应由第三人陈某种。原告刘某甲及其委托代理人对被告提供的证据持有异议，并当庭提供了本社农民代凤仁、刘某明、姜永起、姜永财、陈某祥、马现魁等六份证人证言，均证实争议河坡在二轮土地承包前刘某甲耕种十余年，但未证实二轮承包后应由谁耕种。原被告当庭提供的上述证据由于都是在不清楚河坡地是否可以耕种的前提下收集的，因而不能认定为有效证据。据此，法庭当庭出示了2份关于河流护堤地任何人不得随意耕种的证据：1、《中华人民共和国水法》第二十七条，即“禁止围湖造田，禁止围垦河流，确需围垦的，必须经过科学论证，并经省级以上人民政府批准。”2、《吉林省河道管理条例》第四十三条，即“对违反本条例规定，在堤防和护堤地上从事生产、经营和建设活动，危害堤防安全的，责令其纠正违法行为，并按下列规定予以处罚：(一)开荒种地、放牧、晒粮、堆放杂物、设点经商，经批评教育拒不改正，处以200元以下罚款；……”上述规定经各方当事人质证，均无异议，应认定有效，可以证明原告刘某甲在第一轮土地承包期间在河坡上开荒种地的行为是违法的应受处罚的行为，有关部门没有行使监督管理职权并不能说明原告的耕种行为合法。
本院根据庭审举证、质证和有效证据，认定以下事实：
原告刘某甲与第三人陈某争议的河坡地处昭苏太河流域喇嘛甸镇X村七社，第一轮土地承包期间，该河段背水面上边的土地由原告刘某甲承包，刘某甲确在该对应河坡上违法种植了农作物；1997年二轮承包调整土地后，原告刘某甲的承包田不再与之对应，而是第三人陈某的承包田与之对应，由于刘某甲仍坚持耕种该河坡，与陈某发生争执。被告镇政府在事实不清，证据不足的情况下，仅依据二轮承包时柳树营村七社分地小组的意见对该护坡的耕种权作出处理，原告刘某甲认为该处理意见侵犯了其合法权益，在法定期限内向本院提起行政诉讼。
综上所述，本院认为：(一)被告喇嘛甸镇政府在作出《处理意见》时，忽略了国家水法和吉林省河道管理条例中关于河道管理范围的土地本级政府无权处理的规定，导致了具体行政行为主要证据不足，适用法律、法规错误，将依法任何人都无权耕种的无堤坝河流护坡当作耕地确权给第三人，该行为是越权无效的行政行为；(二)原告刘某甲误将自己原来承包田相对应的河流护坡当作开荒地，坚持耕种权于法无据，本院不能支持。
依照《中华人民共和国水法》第二十七条、《吉林省河道管理条例》第二十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项，即“具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；……4、超越职权的；……”的规定，判决如下：
一、撤销被告梨树县X镇人民政府作出的《关于柳树营村七社农民刘某甲、陈某土地纠纷的处理意见》。
二、原告刘某甲与第三人陈某争议的河流护坡未经批准任何人不得耕种。
案件受理费100元由被告喇嘛甸镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省四平市中级人民法院。
审判长姚家强
审判员王青石
代理审判员王建军
二零零零年六月六日
书记员王玉川
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