上诉人（原审被告）海口市人民政府，住所地海口市X路１９号。
法定代表人徐某某，市长。
委托代理人陈某甲、韩某，海口市国土环境资源局公务员。
被上诉人（原审原告）海口苏格兰柏斯房地产开发有限公司，住所地海口市国贸大道新达商务大厦２９０８房。
法定代表人陈某乙，董事长。
委托代理人万某，该公司总经理。
委托代理人李庆宇，海南维特律师事务所律师。
上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）因海口苏格兰柏斯房地产开发有限公司（以下简称苏格兰柏斯公司）诉其行政处罚一案，不服海口市中级人民法院２００７年１１月１日作出的（２００７）海中法行初字第７０号行政判决，于２００７年１１月２１日通过原审法院向本院提起上诉。本院２００８年１月８日立案受理后依法组成合议庭并于同年２月２８日公开开庭进行了审理，上诉人海口市政府的委托代理人韩某，被上诉人苏格兰柏斯公司的委托代理人万某和李庆宇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
２００７年５月２２日，海口市政府作出市土闲征字〔２００７〕４号《征收土地闲置费决定书》（以下简称《决定书》），决定向原告持有海口市国用（２００４）第００１５３３号《国有土地使用证》（以下简称００１５３３号土地证）项下的７４０２９．２２平方米土地，按照土地出让金的２０％征收５２４１２６８．８元土地闲置费。
原审法院查明：２００４年５月，原告与海口市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，原告取得被征收土地闲置费的土地使用权，土地用途为城镇混合住宅用地，原告动工开发的时间为２００５年７月８日。同年７月，被告给原告颁发００１５３３号土地证。２００７年３月海口市国土资源局作出征收土地闲置费告知通知书，通知原告拟按土地出让金的２０％征收５２４１２６８．８元土地闲置费，其后原告提出异议，认为该土地闲置存在政府规定方面的原因。同年５月２２日，被告作出了《决定书》。
另查，从２００５年７月１日起，海口市规划部门已同意西海岸片区用地项目报建，同月２０日，原告向海口市规划局申请报建。同年８月２２日，市规划局向原告颁发《建设用地规划许可证》，规划用地性质变更为商业用地和居住用地。为解决规划许可证和土地证关于用地性质的矛盾，原告多次请求调整苏格兰村规划方案，市规划局领导认为出现矛盾，要求协调指导尽快启动该项目。后来，原告按照市规划局下发的设计条件，重新修改原来的规划设计，２００６年１０月２４日，市规划局作出《苏格兰海景花园修建性详细规划设计》的批复，同意规划并要求各项建设必须按照程序办理批准手续。其后，原告陆续办理了有关气象、人防、园林、消防等七部门的批准手续。讼争土地现状为已进行了回填土方，项目施工所需要的相关证件仍在按程序审批过程中。
原审法院认为：原告取得土地最初的用途为城镇混合住宅用地，后经规划为商业用地和住宅用地，由于用地性质的变化，原告向市规划局请求调整项目规划方案，规划局要求原告调整方案重新申报。至今原告已经完成了详细规划方案报批和气象、园林、消防、人防等报批工作。被告作出行政处罚决定时，工程所需要的证件仍在按程序审批之中。因此，原告对项目没有按照约定的期限进行开发致使土地超过一年不满二年闲置，原因在政府。《决定书》认定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销。遂判决撤销被告作出的《决定书》，诉讼费由被告负担。
海口市政府不服原判，上诉称：请求二审法院撤销一审判决和维持上诉人作出的《决定书》。理由是：一、一审判决认定事实不清。一审判决认定被上诉人土地闲置属于政府的原因，不符合客观事实。被上诉人动工的时间为２００５年７月８日，是其与市国土局签订《国有土地使用权出让合同》的约定。土地利用现状为空地，被上诉人未按照规定开发建设，造成土地闲置超过一年不满二年。在超过动工开发的期间后，被上诉人没有及时向上诉人的土地管理部门提出延期申请，同时被上诉人向规划部门报建是２００６年６月以后提出申请，此时也超过了动工开发的时间。因此，该土地未按照规定开发建设是被上诉人自身原因造成的，不属于政府方面的原因。二、上诉人作出的《决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人土地管理部门经过认真审查被上诉人取得土地和利用土地的有关资料后，认为闲置土地事实清楚，并向其送达了《征收土地闲置费告知通知书》，经过对其提出的异议进行审查，认为闲置不属于政府的原因，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条和《海口市闲置土地处理若干规定》第九条的规定，作出《决定书》，并依法送达了被上诉人。综上，《决定书》事实清楚、法律适用正确和程序合法，一审判决事实不清，请求二审法院撤销原判，维持《决定书》。
被上诉人苏格兰柏斯公司答辩称：原审判决事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持；上诉人上诉无理，应当予以驳回。理由是：
１、２００４年７月至２００５年８月，因政府编制西海岸控制规划而暂停了该片区项目的规划报建和审批，到２００５年８月，我司才领到建设用地规划许可证副本。这期间我司无法进行设计但确定了设计单位并完成了工地２０万某方米的填土工程。２、２００５年９月至２００６年８月，因规划许可证和土地使用证性质不符，即土地证土地使用性质为城镇混合住宅用地，规划证将土地分为两块，一块为商业用地，一块为住宅用地，造成我司无法进行修建性详细规划设计。对此，我司多次报告给市政府和规划局请求调整规划方案。因政府原因造成土地性质产生矛盾的事实，也得到当时市领导的认可、重视和积极加以解决。其间，我司按照政府有关部门告知的可能调整方案进行设计并将文本报规划局，因设计条件还不完全具备故该方案未被采用，这说明我司对报建的积极态度，不存在闲置问题。２００６年３月，市规划局重新给出设计条件后，我司再次上报详细规划设计文本，并获规划局组织的专家评审会通过。其间，我司同时完成了迁坟、清理苗木、赔偿和平整土地等工作。３、２００６年９月至２００７年３月，从领到规划局对修改规划方案的批复到完成报建设计方案文本并报规划局，从完成人防、消防、气象、园林等七部门的审批工作再到完成变更规划用地性质，调整容积率的申请和报批工作等，我司一直处于积极的报建之中。４、从２００７年５月至今，我司报市国土局请求按照市规划局＂建设用地增加容积率、变更规划用地性质通知书＂办理变更规划用地性质手续，至今国土局不予办理，直接造成我司不能完成报建工作。综上，造成我司没有能够按照合同约定的动工日期动工的原因是政府及政府有关部门的行为所致。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审予以维持。
经审理查明：原审判决认定事实清楚。
另查：２００７年６月２９日，市规划局以市规函〔２００７〕６７９号＂海口市规划局关于海南苏格兰柏斯房地产开发有限公司用地规划有关情况的函＂，致函市国土资源局，称＂２００３年１１月１８日我局根据市委、市政府的指示组织了海口市西海岸规划设计国际招标，与此同时暂停了该片区内建设项目的规划报建和审批，直至２００５年７月１日市规划委员会通过《西海岸控制性详细规划》后，我局才开始为西海岸片区内的建设单位办理报建和审批手续。．．．．．．，２００５年８月我局根据《西海岸控制性详细规划》核发了（该司）用地许可证。＂
本院认为：房地产公司动工开发房地产项目，应当具备法定的动工建设许可条件，如具备开发项目的土地使用权证、规划许可证和施工许可证等要件。本案中，苏格兰柏斯公司动工开发＂苏格兰海景花园项目＂也应当如此。联系案件事实，虽然苏格兰柏斯公司与政府国土部门之间土地出让合同约定了项目动工的时间为２００５年７月８日，且项目逾期未动工造成开发土地闲置超过一年不满二年，但导致这一事实发生的客观原因是，在２００３年底至２００５年７月１日以前，包括苏格兰柏斯公司开发项目所在地的区域，因规划设计国际招标而暂停了区域内建设项目的规划报建和审批活动。既然政府规划部门暂时停止了苏格兰柏斯公司项目开发的规划审批手续，那么，该项目就不能够动工开发建设；既然客观上开工建设不能，那么就必然导致项目动工逾期，并进而造成了土地被闲置的事实。因此，政府规划部门因实施规划而暂停了有关项目的报建与审批，客观上导致了苏格兰柏斯公司的开发项目没能及时获得规划审批，并按照上述约定的动工时间开工建设，因而使得该开发项目用地被闲置一年而未满两年。实际上，在履行规划报建手续前后，苏格兰柏斯公司对开发项目进行了诸如回填土方、迁坟补偿、完成消防、气象、园林等部门的审批工作，并为解决因土地证用地性质和规划用地性质之间的矛盾，在规划部门给出新的设计条件后，又重新完成开发项目的报建设计并上报规划部门审批通过；没有证据表明造成逾期动工建设并使土地闲置的原因可归责于苏格兰柏斯公司自身所致。综上，尽管本案所涉开发项目的土地被闲置一年而不满两年，但造成这一现象的原因可归因于政府部门的行为所致。因此，一审法院对行政行为的裁判，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应当予以维持。
上诉人上诉主张，注意到了被上诉人逾期动工和开发土地被闲置的事实，但没有能够就逾期开发并造成土地被闲置的原因作出全面、客观与合理地分析认定，因此，其主张是被上诉人自身的原因造成未按照约定期限动工建设并导致土地被闲置，属于认定事实有误，其上诉主张本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费５０元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长熊大胜
代理审判员王立雄
代理审判员陈某
二ＯＯ八年三月五日
书记员赵道远
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