上诉人（原审原告）海口市龙华区X镇X村新通经济社，住所地海口市龙华区X镇X村委会新通村。
法定代表人王某甲，主任。
委托代理人王某乙、王某丙，该社村民。
被上诉人（原审被告）海口市龙华区人民政府，住所地海口市X路９号。
法定代表人宁某某，区长。
委托代理人郉益就，海南方圆律师事务所律师。
委托代理人曾某某，海口市国土局龙华分局公务员。
原审第三人海口市龙华区X镇X村昌兴经济社，住所地海口市龙华区X镇X村委会昌兴村。
法定代表人陈某某，主任。
上诉人海口市龙华区X镇X村新通经济社（以下简称新通经济社）因其诉被上诉人海口市龙华区人民政府（以下简称龙华区政府）、原审第三人海口市龙华区X镇X村昌兴经济社（以下简称昌兴经济社）土地权属处理决定一案，不服海口市中级人民法院作出（２００７）海中法行初字第５８号行政判决，于２００７年１１月１２日通过原审法院向本院提起上诉。２００８年１月９日，本院受理后依法组成合议庭，并于同年３月６日公开开庭进行审理；上诉人新通经济社的委托代理人王某乙和王某丙，被上诉人龙华区政府的委托代理人郉益就，原审第三人昌兴经济社法定代表人陈某某到庭参加诉讼。经报请最高人民法院批准，本案审理期限延长两个月，现已审理终结。
２００６年１０月３０日，龙华区政府作出海龙土权（２００６）２２号《土地权属争议案件决定书》（以下简称《决定书》），决定龙桥镇X村委会＂道任＂鱼塘西北侧的新通经济社与昌兴经济社所争议的０．６４亩争议地的所有权，属于龙桥镇X村昌兴经济社集体所有。
原审法院查明：涉案土地位于龙桥镇X村委会＂道任＂鱼塘西北侧，面积０．６４亩。其四至：东至山头，南至昌兴经济社王某洲、王某杨承包地和美朗经济社承包地，西至东线高速公路铁丝网，北至吴西经济社吴德高地。土地现状为荒地。该地于２００５年绕城公路征地时产生纠纷，２００６年５月２２日，原告与第三人以自己曾某在该争议地上承包经营为由，分别就争议地的土地权属申请政府予以处理。其中，原告在其《土地权属争议案件申请书》要求处理的争议地地名为＂母含手＂，面积０．３３亩，四至注明＂反映于农村土地承包经营权证上＂；第三人在其《土地权属争议案件申请书上》明确其与原告争议地坐落在绕城高速公路地段，面积０．５亩，四至为＂东至吴多文，西至吴德高、王某灼，南至王某扬，北至王某积＂。据此，被告对原告与第三人土地权属争议问题组织了调查。由于争议双方均主张争议地全部归其集体所有，但是双方所提供的土地承包经营权证等证据材料所载明的其主张的争议地的名称、四至与对方所提供的土地承包经营权证等材料所载明的其主张的争议地的名称、四至互不一致，被告以其于２００６年５月９日所绘制的《争议地实地简示图》，分别向该地四邻承包户调查证实：该简示图所反映的争议地一直由第三人村民耕作。被告据此组织双方当事人进行调解，但是双方当事人无法达成协议。２００６年１０月３０日，被告根据《海南省确定土地权属若干规定》第二十条，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，作出海龙土权（２００６）第２２号《土地权属争议案件决定书》，将位于龙桥镇X村委会＂道任＂鱼塘西北侧面积０．６４亩的土地确定归第三人所有。
另查，原告方的村民王某俊、王某乙经实地指界证实双方讼争土地四至范围是一致的。
原审法院认为：讼争土地，由于属于海南东线高速公路建设征用该地地段时所遗留的土地，土地已进行了调整，因此，被告按变更后的现状来确定集体土地所有权符合有关土地确权的法律法规的规定。由于争议双方当事人均无法举出有效证据证明该争议地的权属，被告根据尊重历史、实事求是、有利于社会稳定和经济发展的原则，在依法组织调查取证和召开协调会调解不成后，作出《决定书》将争议地确权归第三人昌兴经济社集体所有并无不当。原告关于该争议地应确权归其集体所有的诉请缺乏事实依据。在实现海口市X村土地产权登记全覆盖的工作过程中，海口市人民政府作出《关于印发海口市X村土地权属纠纷调处工作方案的通知》，明确授权镇行政管辖范围内的农村土地权属纠纷案件由镇X村土地权属纠纷调处机构负责受理调查、调解；调解不成的，拟定处理意见经镇政府核准后报区政府作出处理决定。因此，对本案争议地的处理，由被告下属的龙桥镇政府代为实地调查、调处后，以被告名义做出处理决定并无不当。原告认为由被告下属的龙桥镇X组代为实地调查违法法律规定，理由不成立。被告对争议地组织了调查、调解，但其因争议双方当事人所主张的争议地的名称、四至互不一致而仅依据绘制的《争议地实地简示图》向四邻承包户调查确认，未通知争议双方当事人到现场指界，程序上存在着瑕疵，但尚不足以影响土地确权主体程序的合法性。遂判决：驳回原告的诉讼请求。
新通经济社不服原判，上诉称：１、请求二审法院依法撤消一审判决；２、撤销《决定书》，并责令被上诉人重新作出处理决定，将上诉人与第三人争议的０．６４亩土地所有权确认归上诉人所有；３、判决本案被上诉人承担第一、第二审全部诉讼费用。理由是：
一、被上诉人作出的具体行政行为认定事实不清，违反了法律法规的规定。１、涉案土地的地名叫＂母含手＂，自从土改，＂四固定＂至土地承包到户，该地一直由上诉人的村民王某佩、王某俊和吴桂兰承包耕作至今，而并非是被上诉人在《决定书》中所称的＂道任＂鱼塘西北侧。２、海南东线高速公路建设征用该土地两次，次次均由王某佩、王某俊两兄弟分别领取征地补偿款，政府有底可查。３、该涉案地从解放初期的土地改革至六十年代的＂四固定＂至今的联产承包，均由上诉人的村民耕作使用，从未见过吴坤清、吴坤友耕作过。符合《海南省确定土地权属若干规定》中第七条第四款之规定，该地上诉人连续使用２０年以上，应属上诉人集体所有。４、被上诉人作出具体行政行为违反法律法规规定，根据《海南省确定土地权属若干规定》第四条之规定：＂土地所有权和土地使用权及土地他项权利由县级以上人民政府确定，土地行政主管部门具体承办。＂国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第四条、第五条明确规定，单位与单位之间发生的土地争议案由县级以上行政主管部门调查处理。而本案却由龙桥镇X组实地调查，严重违反了以上法律法规，被上诉人《决定书》严重违反法律、法规。
二、被上诉人作出的具体行政行为违反法定程序。１、根据国土资源部令《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定，土地权属争议应当在查清事实、分清权属关系的基础上先进行调解，而本案中，被上诉人从未主持双方进行调解，也没有调解笔录在案为凭。因此，被上诉人作出的具体行政行为严重违反法定程序。２、被上诉人处理此案件未通知争议双方当事人到现在指界，程序上存在着瑕疵，所以一审判决适用法律是错误的。
三、被上诉人作出的处理决定主要证据不足，适用法律、法规错误。１、《决定书》认为＂０．６４亩争议地，在争议双方所提供的承包证四至与实地四至不一致，但都无法证明争议地归其所有……＂。所以就以根据尊重历史、实事求是、利有社会稳定和经济发展为理由，明显牵强，属于主要证据不足。２、被上诉人认为争议双方当事人均没有持有任何有效的土地权属凭证，仅凭相邻承包户的证人证言，但对其证人证言之间存在互相矛盾却视而不见，明显是对第三人所提供的不是该地块四邻的承包户进行错误的调查取证，对该地四至特别是１９９６年上诉人的村民曾某取该地补偿也失口否认，对该地邻近户的证明材料等证据不去调查核实，显然不是客观、全面的调查取证，被上诉人对证据的采信明显编袒第三人，违反法律规定，即在主要证据不足的情形下，适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》十七条也是错误的。
被上诉人海口市龙华区政府答辩称：一审判决查明了本案事实，依法作出判决，应予以维持。理由是：本案争议土地位于龙桥镇X村委会＂道任＂鱼塘西北侧，面积０．６４亩。其四至为：东至山头，南至昌兴经济社王某洲、王某杨承包地和美朗经济社承包地，西至东线高速公路铁丝网，北至吴西经济社吴德高地。２００６年５月２２日，上诉人与第三人以自己曾某在上述争议地承包经营为由，分别就上述争议土地权属归属问题，申请被上诉人予以处理。据此，被上诉人对上诉人与第三人土地权属争议问题组织了调查。但由于争议双方提供的土地名称、四至与其所提供的土地承包经营权证等证据材料所载明的其主张的争议地名称、四至互不一致，故被上诉人以２００６年５月９日所绘制的《争议地实地简示图》（该图在海口市X组织的争议地现场勘察时，上诉人的村民王某俊、王某乙实地指界证实上诉人和第三人争议土地的四至范围与简示图所标的争议地范围一致），分别向该争议地四邻承包户调查取证，最终证实该简示图所标明的争议地一直由第三人村民耕种。被上诉人据此组织双方当事人进行调解，但争议双方无法达成调解协议。２００６年１０月３０日，被上诉人根据《海南省确定土地权属若干规定》第２０条和《确定土地所有权和使用权的若干》第２１条规定作出《决定书》。该具体行政行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，请求二审法院依法予以维持。
原审第三人昌兴经济社法庭口头陈某，对二审判决没有意见，请求维持原判。
本院经审理查明：一审判决认定基本事实清楚。
本院认为：当事人对争议的土地主张权属，应当负有提供证据证明的责任。本案中，新通经济社认为争议土地的所有权为其所有，自第一、第二轮农村土地承包以来，该土地一直由其村民承包经营，时断时续地使用至今。然而，在法庭审理举证和质证的过程中，上诉人提供证明其使用争议土地的农村承包经营权证，其载明的位置与新通经济社主张争议土地的四至、面积不相符合；既然上诉人称争议土地为其联产承包的土地，那么，该土地就应当在土地承包经营权证记载的范围之内；既然不能证明争议土地在承包经营权证范围之内，那么，这就与上诉人主张争议土地长期以来为其村民联产承包经营的事实不相符。因此，上诉人主张争议土地权属，缺乏充分的证据予以支持。据此，原审判决以原告的诉讼请求缺乏事实依据为由而不予支持，是正确的，应当依法予以维持。
本院还注意到，在法庭审理过程中，昌兴经济社对争议土地权属主张所提供的证据，也同样与其持有的农村土地承包经营权证记载的四至、面积不符，依照＂谁主张、谁举证＂的原则，其主张争议土地为其承包经营的权属的证据同样不够充分；但是，在此过程中，政府经过补充调查核实与争议土地相邻的承包户之证人证言后，结合着案件具体情况将争议土地确定给昌兴经济社，在事实认定上并没有明显不当。
上诉人还主张被上诉人从未主持双方进行调解，违反了法定程序。经查，海口市政府就其辖区X村土地权属的调处问题作出了规范，即《关于印发海口市X村土地权属纠纷调处工作方案的通知》，该文件授权镇行政辖区X村土地权属纠纷，由镇X村土地权属纠纷处理机构负责调查、调解，调解不成，拟定处理意见经镇政府核准后报区政府处理决定。而本案中，龙桥镇政府在处理纠纷的过程中，作过调解工作，但因为双方分歧过大而调解无果。应当认为，上述调解工作虽然不是由被上诉人主持，但调解是由其授权的机构来完成，在法律效果上，这种情形可以视为等同于被上诉人主持的情形。由谁主持调解是问题的一方面，但更为重要的是，本纠纷在政府处理阶段已经进行了调解程序，问题在于争议双方互不相让或者意见分歧过大而使得调解无果。所以，上诉人上诉称行政行为未经被上诉人主持调解而程序违法的主张，理由不能成立。
综上，上诉人上诉请求，其证据与理由不足，本院对此不予支持。原审判决事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费５０元，由上诉人新通经济社负担。
本判决为终审判决。
审判长熊大胜
代理审判员王某雄
代理审判员王某峰
二○○八年三月十九日
书记员赵道远
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