上诉人（原审原告）海南明发实业开发总公司，住所地海口市X路首力大厦７０１室。
法定代表人陈某甲，总经理。
委托代理人王正郭，海南大华园律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）临高县人民政府。
法定代表人羊某某，县长。
委托代理人倪某某、莫某某，临高县国土环境资源局公务员。
原审第三人陈某乙，男，１９６３年６月１５日出生，汉族，临高县人，住（略）。
原审第三人海南临高曾某贸易有限公司，住所地临高县X镇六合大厦。
法定代表人曾某某，经理。
上述两原审第三人共同委托代理人曾某，海南弘纲律师事务所律师。
上诉人海南明发实业开发总公司（以下简称明发公司）因诉被上诉人临高县人民政府（以下简称临高县政府）、第三人陈某乙颁发国有土地使用权证一案，不服海南省海南中级人民法院（２００７）海南行初字第１６８号行政判决，于２００７年１２月２５日通过原审法院提起上诉。２００８年１月２２日，本院立案受理后依法组成合议庭，并于同年３月２０日公开开庭进行了审理。上诉人明发公司的委托代理人王正郭，被上诉人临高县政府的委托代理人倪某某、莫某某，原审第三人陈某乙和海南临高曾某贸易有限公司（以下简称曾某公司）共同的委托代理人曾某到庭参加诉讼。本案报经最高人民法院批准，延长审理期限两个月，现已审理终结。
２００６年９月，临高县政府给陈某乙颁发了临国用（０１）第６５２３号《国有土地使用证》（以下简称６５２３号《土地证》），将位于临城镇X路东侧Ｂ４－５地块的１８０平方米国有土地使用权，确认给陈某乙。
原审法院查明：１９９８年１２月３０日，为建设临高县临城文明东路，征地单位临高县土地管理局、被征地单位临城镇X村经济联合社与用地单位明发公司共同签订《征用土地补偿协议书》，征用兰河经济社集体土地２４４４９．５７５平方米（约３６．７亩）出让给明发公司作为居住和公共设施用地。本案颁证土地在上述征地范围之内。次日，临高县政府以临府函（１９９８）１３１号《批复》同意，并与明发公司就上述土地签订了《国有土地使用权出让合同》。１９９９年７月１日和８月１７日，临高县政府决定将临城文明东路项目发包给明发公司承建，并与明发公司签订《临城文明东路工程带资施工建设合同书》和《补充协议书》，约定由明发公司垫资施工建设长９１２米、宽１６米的文明东路，其中第一期工程为建设长３９０米、宽１６米的硬化水泥路面，临高县X路两侧约４５亩土地作为给明发公司投资建设道路的补偿，此前出让给明发公司的３６．７亩土地作为明发公司建设文明东路一期工程道路用地和投资建设道路的部分补偿用地。２０００年４月１７日，明发公司就临高县政府出让给其的３６．７亩土地申请登记发证。２０００年４月２０日，临高县政府给明发公司颁发了临国用（０１）字第３８９１号《国有土地使用证》，但为便于明发公司将补偿用地作为宅基地出售，临高县政府此后不久又注销了该证。２０００年４月底，临高县政府修改设计规划，致使工程停工，此时明发公司已将临城文明东路一期工程建设至３３０米，余下的６０米仅完成基础填方工程和排水工程。２００３年７月２１日，临高县政府以明发公司未履行合同义务为由，决定解除《临城文明东路工程带资施工建设合同书》及其《补充协议》，但临高县政府没有提供证据证明该决定已送达明发公司。同年８月１３日，临高县政府就临城文明东路第二段７８０米的道路工程（含第一段明发公司尚未完工的６０米）与曾某公司签订《临城文明东路X路改造施工建设合同书》约定曾某公司的承建费用由临高县政府从明发公司在文明东路两边的土地中划拨相当价值的土地给曾某公司予以补偿。此后，曾某公司将临高县政府补偿给其的土地规划为宅基地出售。２００６年７月２８日，曾某公司与陈某乙签订《土地使用权转让合同》，将颁证的土地转让给陈某乙。同年９月２７日，临高县政府给陈某乙颁发了６５２３号《土地证》。明发公司不符该颁证行为，遂向法院提起诉讼。
原审判决认为：颁证土地虽然为临高县政府同意临高县土地管理局出让给明发公司并颁发《国有土地使用证》的土地，但临高县政府颁证后不久又注销了该土地证，并于２００３年７月２１日解除了其与明发公司签订的《临城文明东路工程带资施工建设合同书》及其《补充协议》，因此明发公司对临高县政府原补偿给其的文明东路两侧土地已不再享有使用权。临高县政府将明发公司尚未施工的６０米路段交由曾某公司开发建设，同时将该６０米路段两侧土地作为给曾某公司的补偿用地。曾某公司经过临高县政府同意将争议土地转让给陈某乙作为宅基地使用，临高县政府给陈某乙颁发６５２３号《土地证》并无不当。明发公司诉请撤销临高县政府的上述颁证行为没有事实根据和法律依据。判决：判决驳回明发公司的诉讼请求，一审案件受理费５０元由明发公司负担。
明发公司不服原判上诉称：一、临高县政府已与明发公司签订《国有土地使用权出让合同》，包括颁证土地在内的临城文明东路西段３９０米道路两侧的土地是明发公司所有的土地，明发公司已经取得土地使用证；至今为止政府尚未依法下文收回，只是为了便于分户办理土地证才注销，但不影响明发公司对上述土地享有合法的使用权。且临高县政府关于解除《临城文明东路工程带资施工建设合同及补充协议书》的通知没有送达明发公司，不发生法律效力，原审对该通知的效力直接作出认定，严重违反法律程序。二、曾某公司转让颁证土地时尚未取得土地使用证，违反了《城市房地产管理法》的规定；临高县政府与曾某公司签订的《临城文明东路X路改造施工建设合同书》约定＂原明发公司留下来施工的６０米路段，由曾某公司负责承建，承建的费用由临高县政府从明发公司在该路段的两边土地中划拨相当价值的土地给曾某公司。＂而曾某公司续建的这６０米道路工程款是多少，应划出多少面积土地给曾某公司均无证据证明，因此没有证据证明颁证土地是临高县政府划拨给曾某公司的补偿用地。临高县政府颁证时颁证土地已为临高县人民法院查封，且临高县政府在颁发６５２３号《土地证》前已经将争议土地给他人颁发了土地证。此外，临高县政府颁发６５２３号《土地证》没有进行公告。因此，临高县政府给陈某乙颁证行为，事实不清，证据不足，且违反法律规定，请求二审法院撤销原审和政府颁证行为。
被上诉人临高县政府答辩称：临高县政府颁证行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人陈某乙和曾某公司共同述称：明发公司称包括颁证土地在内的临城文明东路西段３９０米道路两侧的土地是其所有，没有事实根据。陈某乙按照合同约定履行了自己的付款义务并使用了，已经合法取得，陈某乙与曾某公司订立的协议是经过县政府审查合法合理才颁证的，请求法院维持自然人的善意取得。临高县政府给陈某乙颁发６５２３号《土地证》，事实清楚，程序合法，应予维持。
本院经审理查明：原审判决在＂经审理查明＂部分，除＂２００６年９月１７日被告临高县政府给其颁发了临国用（０１）第６５２３号《土地证》＂之中的＂２００６年９月１７日＂，应为２００６年９月２７日外，认定基本事实清楚。
另查明，２００４年８月３１日，在案外人劳庆宝与海南明发实业开发总公司民事借贷纠纷一案中，临高县人民法院根据劳庆宝的申请，裁定查封明发公司开发的位于临高县X镇X路X路面西起３２０米处至３９０米处两边的宅基地。２００７年７月１３日，在明发公司诉临高县政府给陈某斌颁发国有土地使用证一案中，本院作出（２００７）琼行终字第１２２号行政判决，以颁证行为构成重复发证且在法院查封期间所作为由，撤销了临高县政府颁发给陈某斌的６５２２号《国有土地使用证》；同时向临高县政府发出了相关的司法建议。
本院认为：首先，在颁发６５２３号《土地证》之前，该证项下的土地已被临高县法院依法查封，临高县政府不顾该查封状态而给陈某乙颁证，违反了有关法律规定，颁证行为明显不当。其次，曾某公司在出让６５２３号《土地证》项下的土地时，尚未依法取得该土地的使用权证，在此情况下，临高县政府给受让方陈某乙颁发国有土地使用权证，违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条第（一）项的规定。最后，在明发公司进行了部分施工、并最终由曾某公司完工的文明东路６０米路段，临高县政府对投资方权益的补偿，应当在政府与投资方债权债务关系明确的情况下，政府可以依照法定程序用该路段两侧的相应的土地使用权益抵作对投资人的投资补偿；但在上述债权债务关系尚未理顺与明确并遵照法定程序的情况下，用上述路段两侧的土地对投资方的权益进行补偿，将可能侵害另一投资方的合法权益，并造成由此方式取得的国有土地使用权权属来源不清、甚至不合法。本案中，临高县政府没有充分考虑或注意上述情况，仅根据陈某乙的土地登记申请以及其与曾某公司签订的《土地使用权转让合同》给陈某乙颁发了６５２３号《土地证》，属于行政行为对颁证土地权属来源的事实认定不清，主要证据不足，且颁证行为违反法律规定。据此，该颁证行为依法应予撤销。明发公司与临高县政府的颁证行为有法律上的利害关系，可以依法对该行政行为提起行政诉讼。
综上，上诉人上诉主张，理由成立，本院予以支持；原审判决对行政行为有关颁证土地权属来源的事实，认定不清，法律适用错误，依法应当撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（二）项第１、２目以及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条、第七十条的规定，判决如下：
一、撤销海南省海南中级人民法院（２００７）海南行初字第１６８号行政判决书；
二、撤销临高县政府临国用（０１）第６５２３号《国有土地使用权证》。
一、二审案件受理费共１００元，均由被上诉人承担。
本判决为终审判决。
审判长熊大胜
审判员钱冰
代理审判员王立峰
二○○八年三月二十七日
书记员赵道远
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