上诉人（原审原告）潘某甲，曾用名潘某五，男，汉族，１９６５年７月１７日出生，住（略）。
委托代理人陈某、张某某，海南圣合律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）文昌市人民政府。
法定代表人严某，市长。
委托代理人陈某某，文昌市人民政府法制办干部。
原审第三人文昌市海洋与渔业局。
法定代表人林某某，局长。
委托代理人严某荣，海南凯志律师事务所律师。
原审第三人文昌市水产技术推广站。
法定代表人潘某乙，站长。
上诉人潘某甲因其诉被上诉人文昌市人民政府及原审第三人文昌市海洋与渔业局（以下简称海洋渔业局）、文昌市水产技术推广站（以下简称推广站）颁发国有土地使用权证一案，不服海南省海南中级人民法院于２００８年３月３１日作出的（２００８）海南行初字第２５号行政判决，于２００８年４月１４日通过海南省海南中级人民法院向本院提起上诉。本院于２００８年５月１９日受理后依法组成合议庭，于２００８年６月２４日在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人潘某甲及其委托代理人陈某、张某某，被上诉人文昌市人民政府的委托代理人陈某某，原审第三人海洋渔业局的委托代理人严某荣，原审第三人推广站的法定代表人潘某乙到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
经审理查明：本案争议地位于文昌市X镇淇水湾，面积３９亩。１９８１年７月１８日，原文昌县水产局（即现在的海洋渔业局）与原龙楼公社管委会签订《征用土地协议书》，征用该争议地３９亩作为对虾孵化室基地。同年８月１７日，原文昌县人民政府作出文府（１９８１）１４９号《关于县水产局建立对虾孵化室基地征用土地问题的批复》，同意县水产局和龙楼公社签订的上述协议。２００６年５月２６日，海洋渔业局向文昌市人民政府提交文海渔（２００６）２４号《关于申请土地确权的请示》，请求将争议地确权给其下属单位推广站使用。２００６年８月２４日推广站向文昌市人民政府提出颁证申请。２００６年８月２５日，文昌市人民政府给推广站颁发了Ｗ１５００５９９号《国有土地使用权证》。上诉人潘某甲对该颁证行为不服，认为该颁证行为导致生效判决不能执行，严某侵害其合法权益，遂向海南省海南中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销该颁证行为。
另查明，１９８１年由广东省水产厅拨款、文昌县水产局征地兴建文昌市X镇古堆坡鱼苗场和龙楼对虾孵化站。１９８２年原海南区公署水产局接收鱼苗场和对虾孵化站两处的场地和财产，并交养殖公司经营。同年，鱼苗场和对虾孵化站由养殖公司和县水产局联合经营，并命名为＂海南区文昌水产养殖种苗场＂。１９９２年，该种苗场又更名为＂海南龙楼育苗场＂，列为养殖公司的分支机构。１９９４年至１９９５年间，养殖公司以龙楼育苗场的名义与潘某甲进行鱼苗生意过程中，向潘某甲借款并欠其鱼苗款。因养殖公司到期未还款并付清所欠鱼苗款，潘某甲于是以养殖公司及龙楼育苗场为共同被告于１９９７年向文昌县人民法院提起民事诉讼。该起民事诉讼几经反复，至２００６年１２月１２日文昌市法院作出（２００６）文民初字第３８号民事判决，判决限养殖公司、海洋渔业局以龙楼育苗场（龙楼对虾孵化站）的财产清还拖欠潘某甲的借款、鱼苗款的本金及利息。财产不足清还债务部分，由养殖公司负担７０％，海洋渔业局负担３０％，并互负连带责任。２００７年７月５日，海南省海南中级人民法院作出（２００７）海南民再终字第１０号民事判决，对文昌市人民法院的上述判决变更为：养殖公司、海洋渔业局限于判决生效之日起一个月内以龙楼育苗场（龙楼对虾孵化站）的财产清还拖欠潘某甲的借款、鱼苗款本金及利息。
原审认为，根据生效的（２００７）海南民再终字第１０号民事判决认定的事实，潘某甲与海洋渔业局和养殖公司之间的借款、鱼苗款纠纷、经营期间产生的欠款债务纠纷，海洋渔业局系合伙型联营体龙楼育苗场的联营一方，应对联营期间产生的债务承担责任。但由于潘某甲与海洋渔业局之间存在的是一般债权关系，并非法定的、特定的权利，且该再审民事判决仅判令养殖公司和海洋渔业局以龙楼育苗场（龙楼对虾孵化站）的财产清还拖欠潘某甲的欠款。此外，在文昌市政府２００６年８月２５日，颁发Ｗ１５００５９９号《土地证》之前，尚无生效法律文书明确海洋渔业局以争议地对债权人潘某甲承担债务。因此，海洋渔业局的财产仅仅是对潘某甲债权的一般担保关系，潘某甲不能限制海洋渔业局对其财产的处分。文昌市政府应海洋渔业局的申请而登记发证的行为与保护债权不具有法律上的利害关系。虽然在发证程序上存在瑕疵，但亦应由争议地的权利主体主张权利。潘某甲不是本案争议地的权利人，且潘某甲不能提供证据证明颁证行为必然导致其债权不能实现。遂判决：驳回原告潘某甲的诉讼请求。
上诉人潘某甲在上诉中提出：原判的理由仍然是上诉人不具备行政诉讼权、不享有原告主体资格，这一理由与海南省高级人民法院（２００７）琼行终字第２０４号行政裁定相矛盾。２００７年１２月１２日，海南省高级人民法院作出的（２００７）琼行终字第２０４号行政裁定，认定＂文昌市政府作出的颁证行为可能损害潘某甲的合法权益，使其权益得不到清偿，故潘某甲与颁证行为有法律上的利害关系＂。原审法院根据这一生效裁定，本应直接对本案的实体问题，即被诉具体行政行为的合法性进行审理和裁判。但原审不仅未对被诉具体行政行为的合法性进行审理和裁判，相反改换以判决书的形式，再次确认该院２００７年９月１８日作出（２００７）海南行初字第１２６－１号行政裁定所依据的理由，即上诉人不具备行政诉讼的原告主体资格。上诉人具备行政诉讼的原告主体资格，上诉人在提起本行政诉讼时，早已与海洋渔业局存在债权债务关系，且已被（２００７）海南民再终字第１０号民事判决书所确认。Ｗ１５００５９９号《土地证》所登记的土地使用权，是海洋渔业局作为合伙人的龙楼育苗场的主要财产，且有可能是龙楼育苗场的唯一资产。海洋渔业局秘密转移龙楼育苗场名下资产，显属恶意逃避债务。文昌市政府违反法定程序，在颁证前未按法律的有关规定发布征询异议公告，到现场张贴通知和挂牌公示，属于恶意串通帮助海洋渔业局逃避债务，必然导致上诉人无法行使债权。上诉人与颁证行为间具有法律上的利害关系。故请求二审撤销原判并改判撤销文昌市政府颁发的文国用（２００６）第Ｗ１５００５９９号《国有土地使用权证》。
被上诉人文昌市人民政府在答辩中提出：争议地是县水产局所征用并交对虾孵化站使用，原文昌市政府作出文府（１９８１）１４９号批复，同意了水产局和龙楼公社签订的《征用土地协议书》。２００６年８月２４日，经文昌市水产技术推广站提出申请，答辩人的土地部门经审核、勘验、地籍调查、逐级审批等程序，给推广站颁发了文国用（２００６）第Ｗ１５００５９９号《国有土地使用权证》。上诉人与原审第三人海洋渔业局之间因货款、借款产生纠纷属于民事债权债务纠纷，而不是当事人一方的土地权属。欠债还钱与土地归属并没有必然联系。本案的争议地不属于初始登记，而是设定登记，不需要进行公告。原判认定事实清楚，适用法律正确，请二审维持原判。
原审第三人海洋渔业局和推广站在答辩中提出：海洋渔业局与上诉人之间虽然存在债权债务关系，但在市政府行政确权前始终不涉及物权关系。本案涉及的土地使用权历史上未曾办理确权手续，为了推广国家科技项目的需要，文昌市政府才将其确权给文昌市水产技术推广站使用。既然上诉人在行政确权时对该块土地没有任何权益，那上诉人就无权对行政行为主张权利，上诉人不是合格的诉讼主体。原判具有事实依据和法律依据，希望二审维持原判。
本院认为，本案涉争的土地被原文昌县水产局征用后，一直由海洋渔业局和养殖公司下属的联营体＂龙楼育苗场＂（龙楼对虾孵化站）使用。＂龙楼育苗场＂与原审第三人推广站没有任何法律上经济上的关系，在＂龙楼育苗场＂与上诉人潘某甲之间存在债务关系的背景下，海洋渔业局提出将该涉争土地的使用权证颁发给推广站，文昌市人民政府应推广站的申请给推广站颁发文国用（２００６）第Ｗ１５００５９９号《国有土地使用权证》，显然没有事实依据，且确有逃避债务之嫌，在客观上对潘某甲实现其债权设置了障碍。文昌市人民政府的这一颁证行为与上诉人存在着法律上的利害关系。文昌市人民政府在颁证时没有认真审查申请人推广站的情况，在程序上存在明显违法的情况。原判所依据的理由不能成立，判决结果不当。上诉人的上诉理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项和第五十四条第（二）项，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条的规定，判决如下：
一、撤销海南省海南中级人民法院（２００８）海南行初字第２５号行政判决；
二、撤销文昌市人民政府给推广站颁发的文国用（２００６）第Ｗ１５００５９９号《国有土地使用权证》。
一、二审案件受理费共１００元由文昌市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长杨伟余
代理审判员王华
代理审判员钟山
二００八年七月四日
书记员石磊
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