宪法学视野中的中央与地方关系----浅论中国国家结构形式制度的缺失与修缮

 

　　中央与地方分权以及地方自治问题是最典型的宪法问题之一，也是国家治理的重要课题之一。而在中央与地方关系基础上形成的国家结构形式直接关系到国家职能的实现，关系到国家的统一和分裂，其是宪法对国家权利进行配置的重要方面，是宪法对公共权力进行纵向配置的形式。它们涉及如何适当配置权力与资源以实现中央权威与地方自治的最佳平衡，以及国家如何在激励地方创新的同时确保消除地方保护主义和其他不利于国家政令统一的现象。对此，许多国家的宪法与法律都扮演了核心角色。而中国实施近代政治制度较晚，在宪法的制定者的理念里，没有意识到中央与地方分权问题重要性。而当下中国的宪法学人也稍少顾及这一问题领域的研究。 [1]

 

　　中央与地方权力配置缺乏统一和严格的法律规范，这种状况往往导致中央与地方关系的混乱和政府资源的浪费，一方面中央的宏观调控能力比较薄弱，另一方面地方保护主义影响了全国统一市场的形成和发展。这些问题集中是控制与反控制、放权与收权的矛盾。从我国现代化转型过程来看，中央与地方之间存在着这种客观存在的张力正在为我国政治体制改革提供一个巨大的历史契机。

 

　　中国是世界上人口最多的国家，土地幅员广阔，不能期待以中央一隅来有效治理全国。我国一个省的人口与土地，在世界上已经相当于一个中等的国家。可以想见，中国的治理是一个艰巨而复杂的任务，仅在2008年的一系列的民族骚乱事件 [2]，我们就不得不沉思为何民族关系并不平和，整体性的中央与地方关系治理更是如此。三十年来在我们埋头追求经济发展的同时，各种隔膜和隐患却也在累积。中国过去没有一个根深蒂固的法律传统来督促或监督中央与地方关系的法律化，也就是说中国在主观与客观的法治角度，还没有因应这种关系调整或严格贯彻的条件。由上述的种种“宪政现实”，提供了我们检讨中国宪法有关中央与地方权限问题，是否达到了必须再思考的动机。当一个国家起步迈向现代化时，特别是当它通过市场经济迈向现代化时，这个国家的中央与地方关系几乎将不可避免地陷入两难境地。如果处理不当，易于导致种种社会冲突，陷现代化进程于深刻的社会危机之中。因此，我们必须在中央权力与地方权力之间保持一种精心设计又巧妙安排并具作性的平衡，从而依法建立一个在目标和行动上有效率、有内聚力的中央权力和受之领导的有效率、有向心力的地方权力。本着这样的认知，来检讨中国现今中央与地方的宪政关系，便会有极大的意义。今后中央地方彼此的权限，应尽可能地在宪法的位阶上加以明确界定，并成为宪法保留的宪法制度。

 

　　二  域外经验的启示与中国传统框架的检视

 

　　关于宪法学上的中央与地方关系（国家结构问题），实际上学者的论述早已突破邦联制—联邦制—单一制的划分，而进入一个更详细的框架。然而，或许是由于这个框架的不成熟和无共识，或许是由于学者的视野问题，简单的三分框架（更准确地说是两分框架）一直没有修改。且不说联邦制这一块有形式联盟、联邦、邦联、其他不对称的联邦制体制共管政府、同盟等等的区分（而且联邦本身也有程度的差别，有形式上联邦和程序和联邦的判断，如果仅仅是形式上的联邦而程序上是绝对集中的，那么也可以认为实质上是一个单一制国家，这就使得单一制和联邦制也成了一个程度分类），就是单一制这一块，也有了多种更细的说法，例如极权主义与威权主义之争，实际上已经暗中包含了中央与地方关系的新判断。

 

　　在中央与地方关系上，向地方分权 [3]已成为一种世界性趋势。法国于1982年3月2日通过了《地方分权法》，开始了法国“关于政治、经济、行政等领域的综合改革，因为它直接涉及到决策权和管理权的下放、地方议会作用的扩张、政府财政、预算、税收功能的重新界定”。第二次世界大战后，日本也曾通过《地方自治法》，规定中央集中掌握涉及国家根本利益的法律，如国防、外交、制宪、审判以及关系国计民生的重大事项等，地方政府则掌管本行政区的行政、财政、地区建设和公共福利等32项职权。

 

　　但由于各国在政治、文化等方面所存在的差异，致使各国在实行地方分权时，存在很大区别。这种区别不仅反映在不同结构形式的国家之间，而且也体现在相同结构形式的国家之间。接下来重点谈谈意大利的实践。或许可以带着这样一个问题出发：在集中化和分权之间，平衡点究竟在哪里？

 

　　1946年意大利举行了全民公决，从此宣告了意大利王国及其君主立宪制度的结束，迎来了共和国的诞生。经当日选举产生的立宪会议也随即开始了共和国宪法的起草和审议工作，因此，地区自治问题进入人们的视线，成为立宪会议所关注的的中心议题之一。在立宪会议的工作开始以前，作为岛屿的西西里具有天然的分裂倾向，早在1944年，西西里就建立了一个被称为Consulta的团体，其主要任务就是为其制定一部基本法。其余各区也纷纷效仿，在立宪会议之前制定了各自的基本法。这些地区与国家之间的紧张关系，促使立宪会议不再坚守中央集权的立场，而是试图对原有的中央—地方关系进行调整。

 

　　集权还是分权，成为摆在立宪会议面前的两难选择。由于立宪会议的成员按照比例代表制从各个政党中选出，因此，各个政党的立场对于立宪会议的选择具有决定性的影响。大体而言，在右翼党派中，有比较赞成地方分权的，他们相信，地方分权能增进民主和效率。而代表左翼的意大利共和党和社会党在这一问题上有些矛盾，一方面，他们认为地方分权能扩大参与及民主的基础。此外，他们也认为，地方分权会造成工人阶级控制政府的困难，还会导致分裂。

 

　　最终的结果，赞成某种程度的地方分权力量获得了胜利。在西西里宪法学者的推动下，意大利1946年立宪会议部分地借鉴了1931年西班牙宪法 [4]的相关规定，在纯粹的单一制和纯粹的联邦制中间探索出了第三条道路，即“地区性国家”的地方自治模式。所谓地区性国家是指将广泛的自治权，包括某些问题上制定法律的权力赋予地区的单一制国家。因此，从本质上来说，地区性国家仍然是单一制国家的一种。与1931年西班牙宪法相比，意大利的这种“地区性国家”的地方自治模式更为谨慎，大体而言，除了立法权的部分给予外，意大利的中央政府仍然牢牢地控制着其他重要的权力，尽管意大利的区拥有宪法认可的地位，但是它在国家的政治进程中并不发挥作用。

 

　　其后20世纪70年代推行的地区自治，此时，意大利进入工业时代，中央政府对诸多权力的把持使得其机构臃肿、行政效率异常低下，尤其是在提供教育、健康、房屋以及交通等公共服务方面，地方政府自主行政的重要性日益凸显，而实现行政权力从中央向各区的转移也就势在必行。1948年意大利共和国宪法所规定的“地区性国家”的概念从文字成了现实。 [5]20世纪90年代，意大利政府每年将由北部获得的国家税收大量补贴南部经济的做法，也被北部各区看做是一种徒劳无益之举。各区对自身经济利益的追求是意大利地区制度变革的最大动力。1999年到2001年意大利地区制度再度发生根本性变革：前者涉及意大利区条例及区选举制度的相关内容，后者则实现了区立法、行政和税收权力的变化。

 

　　从1948年的探索至20世纪的实践，再到世纪之交的宪法改革，意大利的地区自治制度已经走过了半个多世纪的历程。这半个多世纪的实践事实上已经证明了“地区性国家”的地方自治模式并没有能够够很好地解决意大利国家的中央与地方关系问题。从历史的大背景下来看，公共权力从中央向地方的下方是一个普遍趋势，这一进程发生在欧盟的大多数国家中。欧盟国家中已经有十个采取了地区制度，意大利自治制度的改革也是顺应了这样一股潮流，是大势所趋。

 

　　尽管意大利已经开始走向联邦制的道路，但是历史的影响和现实的顾虑使得它对地方仍保有较一般联邦制国家更强的控制，对地方保留着必要监督。比如，为了应对因地方权力的增强而可能出现的离心现象，宪法增加了“替代条款”，规定在地方违反国际规则或条约或共同体法律时，当公共安全出现严重威胁时，以及当需要为了保卫与公民权与社会权相关的社会福利的基本标准时，政府可以不顾地方政府的权限划分，代替区、主要城市、省及市当局行使职权。此外，在国家与地方就彼此的权限争议向宪法法院提起诉讼时，两者也并不享有完全平等的待遇。如果是国家试图推翻某一地方法的时候，这一诉求将导致中止该法律生效的效果（宪法法院因此对该法律采取的是预防性的控制措施），并且可以以各种方式宣告该法律合宪性上的瑕疵；相反，如果是地方试图推翻一项国家法，这一诉求并不导致其涉及的法律生效。地方只能证明该法律违反了宪法中的立法权分配规则，也就是说国家在宪法规定保留给地方的立法领域行使了立法权。

 

　　以上不同的待遇就是地方与国家相比处于劣势的一种征兆，也是为了维护国家的统一和不可分割，而被认为高于地方自治的政治价值。实际上许多国家的集权程度或者说中央对地方的控制都是有选择和程度的区别的，而且这些控制在不同的领域并不相同。正是在这个架构下我们可以认识新的中央与地方关系和国家结构形式。

 

　　我国中央与地方关系的传统框架1949年后中央与地方关系的发展有三个阶段。第一阶段的法律表现形式是起临时宪法作用的《共同纲领》，其在中央与地方关系上最具特色的规定是：“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜”（第16条）；中央政府应“规定中央和地方在经济建设上分工合作的范围”（第33条）；“关于财政：建立国家预算决算制度，划分中央和地方的财政范围”（第40条）。以“五四宪法”的通过为标志，我国中央与地方关系的发展进入了第二阶段，在此确立了我国中央高度集权的体制。1978年12月，中共十一届三中全会提出，应该有领导地大胆下放过于集中的权力，使地方具有更多的自主权。从此，我国中央与地方关系的发展进入了第三个阶段。现行宪法确立了我国现行中央与地方关系的基本内容：第一，现行宪法规定，我国是“统一的多民族国家”（序言），“各少数民族聚居的地方实行区域自治”（第4条），“国家在必要时得设立特别行政区”（第31条）；第二，现行宪法规定“国家机构实行民主集中制的原则”。这一原则的重要内容之一是“中央与地方应有职权划分。中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”（第3条第4款）。 [6]

 

　　以上是“纸上的宪法”的发展史。同时，对以我国的政治实践作为宪法内在精神的“外化”的方式更应予以充分注意。中央控制地方的最终手段可以认为有三种：汲取手段（建立直属机构，直接汲取资源，这一方式往往通过机构改革的推进实现，随后是汲取标准例如税率的变化，也属于此类）、供给手段（转移支付、贷款控制等）和人事手段。所有立法、政策、司法的控制，所有对行政许可、行政征收、行政强制、行政处罚等领域的规范，都必须依赖这三种最终控制手段的力量。这些对地方的控制手段，力量和效果在不同时空强弱不等，而与其他单一制国家对比（如2003年以前的法国）即可发现同样是单一制，构成国家结构之实质政治互动情态是有差异的。

 

　　实际上，我国中央与地方关系的政治发展史只有两个阶段。一是集权制阶段。1949年后至改革前，我国一直实行中央高度集权的体制，这一体制的特征是：以单一的计划经济为依托；地方被动地依附于中央；国家利益取代了地方利益，国家意志代替了地方意志。其后，随着传统制约机制的瓦解，新的制约机制尚未建成，地方自成一体的倾向日益强烈，中国经济由此形成一些学者称之为“诸侯经济”的分割化局面。虽然如此，应该承认，在过去二十多年的中国改革中，向地方适当分权是一项重要内容，使地方依法具有更多的自主权，这恰恰是我国经济得以超常发展的关键所在，中国社会的进一步发展也必须走强化中央和地方的联系和制约，发挥地方主动性以及责任制的道路，而决不是收自主权于中央而避免所谓的“地方割据”。

 

　　三 中国中央与地方关系问题的特殊性及路径选择

 

　　中国有自己特殊之国情，是世界各国所不能够比拟的，也是我们在考虑问题时不能绕开的特殊性问题。中国实行单一制 [7]，在宪法规定里面，可以看见一种宪法政策的政治判断倾向，认为在中国这样地广人多的国家，惟有集权中央，才能够造成最有效的行政效率、立法效率，让国家获得最好的管理。这样，宪法的制定者采取了单一国家的模式。 [8]还有一种实行单一制的考虑是为了避免国家遭到分裂的弊害，同时也认为地方分权无助于国家的发展。

 

　　上面两个主要的理由，都可以属于功能论的判断，也可以加以检验。陈新民 [9]教授在谈到地方分权是否易造成国家分裂的问题指出，每个国家都可能造成分裂。越大的国家、组成民族越多、人种宗教的差异性越大，或组成国家的时间越短，或是国家地处国际战略或利益的重心，都是国家造成分裂的重要影响因素。所以国家分裂有来自外在或内在的动因。地方分权的制度是否就是造成国家分裂的理由，如以中外的许多国家分裂的实证分析，不能获得当然的例证。而地方分权的优点是尊重地方人民的公意，依地方法律以及伴同中央法律来有效地治理地方；更能够获得民主的好处以及获得民心。所以中央与地方的关系，虽然不免会有个案的冲突发生，但在绝大多数的时间，中央与地方可望维持和谐的状态。

 

　　确实，担心地方分权会造成国家的分裂的观念是可以商榷的。实施地方分权，设置必要的措施来避免国家的分裂，这也是宪法政策可以再度思考的。以大陆法的传统来讲，例如德国学理来讲很清楚国家可以设立一个维护国家统一而不被分裂的防卫机制。它有四点，第一就是宪法要确定对联邦忠诚的一个制度；第二为了回报地方与中央的忠诚义务，中央对地方也要有忠诚义务，因此国家要维持各地方之间的和谐，国家中央要补助、协助落后地区的发展；第三建立一个中央法破地方法的原则，就是中央意志可以破地方意志的原则，这也是德国法律联邦法破地方法的一个原则；第四就是万一发生争端的时候，可以树立中央强制的联邦强制制度，中央必要时可以收回地方权力来确保中央与地方不至于分裂。 [10]

 

　　在承认民主集中制与地方自治的一致性的基础上，我们可以更好地借鉴其他国家为地方自治提供制度保障的经验，为进一步理顺中央与地方关系开拓思路，达到“维护中央权威”和“尊重地方利益”的统一和平衡。我国现在实行的是一种相对意义上的地方分权或者有限的地方分权。在这种分权制下，国家权力的重心在中央。在对如何设计和建构新型中央与地方关系的战略选择的问题上，我国理论界大体有以下四种基本思路。

 

　　第一种思路是从资源问题入手建构中央与地方关系的合理框架。主要理由是，社会资源是社会发展的“血液”。中央与地方关系的变化实际是围绕这种“血液”的分配与流向展开的。中央和地方关系的优化有赖于社会整个“造血机能”的强化，有赖于社会资源总量的增加。合理的选择应当从“造血”出发完善中央与地方的关系，并逐渐建立起更有力、更活跃的“造血”机制，达到中央和地方都有自己的“造血机制”或“造血机能”，促进社会资源总量增加。

 

　　第二种思路是从法治的角度入手建构中央与地方政府关系的制度框架。即我国应以现行宪法为依据，制订一部《中华人民共和国中央与地方关系法》，使中央与地方在法治基础上形成新型的权利义务关系，变现在中央与地方政府的行政分权为法律分权。

 

　　第三种思路是从调整行政权力的纵向结构入手来建立中央政府与次一级地方政府关系的新框架。这种设想认为，我国目前国务院的管理幅度过小，管理层级过多。我国应增设省级行政区，还有人特别提出主要应以增加直辖市为重点。持这种思路的主要理由是，中国现有的省区的数量偏少，各省行政幅度相差悬殊，有的辖地太大，助长了自成体系的经济分割发展模式。而从发达国家一级行政区划的设置情况来看，美国50个州、1个特区、法国设96个省，日本有47个一级行政区。

 

　　第四种思路是从合理分权的角度来建构新型的中央与地方关系。比如中央与地方的财政管理权限关系、金融管理权限关系、投资管理权限关系、物价管理权限关系、外贸管理权限关系、社会保障管理权限关系、社会事业管理权限关系，立法权划分等，提出了要建立中央与地方经济合理分权的新体系。

 

　　以上四种思路都有其建设性的意义，第二种思路是宪法学人能作出的贡献。我国宪法没有明确规定在一般行政区域实行地方自治，但是我国在省、市、区、县和乡等地方均设有通过地方选举产生的人民代表大会及其委员会作为地方权力机关，地方行政机关领导人员由其选举产生，向其负责，地方根据宪法享有广泛的管理地方事务的权力，这些都体现了地方自治的色彩。在处理中央与地方关系问题上，我国宪法所确立的原则是在保证中央的统一领导下，发挥地方的积极性和主动性，这完全可以理解为对地方自治的承认，地方自治并不排斥中央的统一领导，而只是主张在国家统一领导全国性事务的前提下，强调地方性事务由地方居民通过民选代表执行，并且自治团体由中央依据法律创设，受国家立法、行政、财政和司法等多种途径的监督。

 

　　目前我们恰恰需要的是把地方自治的制度提升到宪法制度保障的层次。根据目前中国的宪法31条规定，地方特别行政区只是用立法就可以规定，当然也可以靠立法取消掉，所以这个保障实际上是一个法律保障，层次非常低。只有法律分权制才能实现真正意义上的民主集中制，以法律界定中央与地方各自拥有的权力并使之互相监督才是民主集中制在中央与地方关系问题上的真谛所在。对此问题重要性的重视，将可以活泼国家的法律学，特别是公法学的思考与发展，同时能够世纪上破除宪法条文“神圣不可侵”的迷思，避免“抱残守缺”的想法阻碍了宪法的更新，以获得宪政的新生命的机会。 [11]

 

　　四 宪法保留保障下的法律分权制：当代中央与地方关系的重构

 

　　一般说来，法律分权制具体包含以下内容：第一，在形式上，通过法律来规定中央和地方的关系，明确地方的法律地位、事权和权限范围。改变通过行政手段调节中央和地方关系的传统做法。中央对地方采用的任何控制手段。都要有法律依据。第二，在内容上，一方面扩大地方的自主权，凡是适宜地方处理的事务尽可能地交由地方自我决定。应给予地方一定的行政组织权、自主立法权、自主行政权和自主财政权，并尽可能地减少地方的官治色彩，增加地方管理的民主成分。 [12]另一方面要加强国家对地方的控制。包括确立地方监督机关，增加监控手段，完善立法控制，强化行政控制和引入司法控制机制。当然，地方制度的整体设计需要遵循现规范法治的基本精神，即民主、公正、理性和效率等，尤其要保障地方居民的权利。第三，在保障机制上，确立法院作为最后保障机关。如果中央和地方因为权力发生争议，最终能通过法院解决，其次，还可设置其他程序，以确保中央和地方都在自己的权限范围内活动。

 

　　目前宪法对于民族区域自治已有专门的章节加以规定，因此是一种所谓的“宪法保留”的条款，而民族区域自治制度也成为宪法学上所称的宪法的“制度性保障”。宪法保留的制度及制度性保障，都是宪法位阶的规范，不是一般法律所能侵犯。所以宪法的区域自治规定，便可以确保未来的立法者无法侵犯少数民族的自治权能，这种保障是极为周延的。相反地，在“一国两制”的港澳基本法都是属于法律保留，其法源乃《宪法》第31条规定：国家在必要时设立行政区，并由全国人大依法律规定特别行政区内实施的制度。《宪法》第62条第13款规定“决定特别行政区的设立及其制度”为全国人大的职权之一，这是一种明白的宪法授权，也属于由法律创设的法律制度。

 

　　宪法应当明列中央与地方的权限划分事项。地方分权主要涉及到立法权限的划分，且必须在宪法里面规定出来。立法权方面，《立法法》在中央与地方权限的划分上已采纳了地方分权的思路，但并未加以贯彻。该法第64条规定，地方性法规可以就“为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项”以及“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”作出规定，但是对全国事务与地方事务的划分并无规定，而且对于地方性法规与执行法律、行政法规的部门规章在调整范围上的差别也未作出区分。将中央与地方自治的事务划分，在地方性事务范围内，应当由地方来进行立法，这就要求赋予地方更多的立法自主权；而应当由中央管理的全国性事务，地方不再行使立法权，或尽在中央授权的范围内行使立法权。

 

　　在中国社会主义市场经济条件下，中央和地方是特殊的权利和义务主体，尽管它们相互之间存在隶属关系，但都各自拥有应享有的权利和应履行的义务。

 

　　在事权方面，我国中央和地方实行“统一领导、分级管理”原则。除国防、外交等全国性事务以及少数实行中央垂直管理的领域以外，地方各级国家机关与中央国家机关一样在各种事务方面都具有广泛的职能，这导致事权范围重叠，机构设置雷同。普遍存在的现象是：应当由中央管理或负责的事务，中央的职能未能完全到位，削弱了中央的统一领导；而应当由地方承担的事务，中央或者地方上级又介入太多，影响地方的积极性与主动性。因此应该结合我国政治、经济和社会等方面的基本国情，合理划分中央与地方的事权。2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中强调：要“合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权。明确中央和地方经济社会事务的管理责权。明确中央和地方对经济调解、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。属于全国性和跨省的事务，由中央管理。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，提高工作效率、降低管理成本。根据经济社会事务管理责权的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。” [13]

 

　　在财税权方面，财政、财力在各级政府间的分配量度，直接关系到中央、地方政府各自利益的满足程度或实现程度，从而财政权的配置构成中央地方权限划分的关键问题之一。1994年我国正式推行分税制财政体制改革，根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，并分设中央与地方两套税收机构分别征管。分税制财政体制改革初步实现了在中央政府与地方政府之间税种、税权、税管的划分。 [14]但是也存在着诸如中央与地方的财权、税收立法权以及事权之间配置的不平衡，导致中央和地方财政关系及其调整基本上都是根据中央的“红头文件”而缺乏法律约束。要从宪法视角切入，这里需要增加财政分权的宪法规范，改变财政分权制度设计中行政主导而立法机关缺失的现状，以基本的宪政理念作为思考和解决财政分权问题的出发点和立足点，增强政府的宪政意识。第二，中国应该选择非对称性的制度模式。第三，加强制度构建。包括妥当界定事权和财政支出的责任，合理配置财政权限，以均等化为目标改革政府间的转移支付，建立争议协调与解决机制。

 

　　在人事权方面，中央对地方、上级对下级的人事控制，主要是通过党管干部的原则和体系进行。中央通过各级党委、党组织控制各级各类干部，形成了一个层级节制的干部人事控制网络。目前中央直接管理的是省一级的领导干部，地方无权干涉这一级干部的管理工作。厅局级和地市级主要领导干部，中央虽不直接管理，但必须由地方定期向中央汇报，由中央组织部备案管理。结果导致地方只重视上级和中央的命令，而忽视本地民众的要求。要建立和完善中央与地方合理分权体制，必须下放干部人事管理权。地方选民有权根据自己的真实意愿选举监督和罢免地方主要官员，使地方官员既受法律的约束同时也必须接受地方选民的监督，必须反映地方选民的利益和意愿，对地方选民负责。 [15]同时规范中央对地方的监督机制，保证国家法律的统一实施。

 

　　最后，在保障中央与地方关系的法治化方面，需要建立统一而独立的司法审查制度。确保宪法保留及宪法授权的制度，以及其它法律保留原则的实践，需要独立的违宪审查机制。由于全国人大主要的任务之一是立法，考虑的多是政治判断，而法律违宪审查的案件产生途径，绝大多数经由司法诉讼例如法律侵犯人权。因此违宪审查改为某种形式的司法审查较为适合。中央阶层的违宪审查改由最高人民法院负责，便是一个很好的构想。 [16]

 

　　实行法治如同实行改革开放政策一样，都是不许走回头路的正确决定。地方的妥善分权可以减轻中央的负担，让中央可以挪出更多的时间及精力用来监督、协助地方的自治，以及绸缪国家的未来整体战略方针。德国学者希尔夫指出，本世纪有三大解体过程：第一次世界大战后，奥匈帝国、沙俄帝国等灭亡了，各自分裂为许多真假民族国家；第二次世界大战后，一些西欧殖民帝国消失了；第三个解体过程是近几年南斯拉夫、苏联等国的解体。南斯拉夫爆发内战的原因之一就是联邦职权过于分散，苏联解体也有这方面的原因。苏联将“大多数加盟共和国推向了这样一个极端：要么被强制性地留在苏联内，要么一有机会即彻底脱离联盟，从而为联盟带来了破坏性的影响”。上述历史教训说明：中央与地方关系对任何体制的国家来说都是一个生死攸关的问题。因此，吸取这些历史教训，以法治的形式，宪法保留的制度安排来正确处理中央与地方关系是加强我们国家政权的迫切需要。

【作者简介】
李燕，北京大学法学院2008级宪法学与行政法学硕士研究生。

【注释】
[1] 其原因可能是多方面的：近年来中国的宪法问题层出不穷，尤以权利保护领域最为突出，部分宪法学心中或许有自己的关于宪法问题研究的急缓秩序；研究地方问题需要丰富的知识积累和扎实的实证梳理，这会使许多人望而却步；特定情况下所谓的研究对于某些人来说，沦为纯粹功利主义的操作，成为没有任何意义的数字统计方式，而没有了真正的问题意识。
[2] 3月份，达赖集团在藏区策划了所谓的“西藏人民大起义”，8月份，新疆喀什等地先后出现了3次比较严重的分裂活动。
[3] 地方分权作为分权学说的组成部分，最早是由以约翰?李尔本为代表的反对封建王党的平等派提出的。李尔本等人在为平等派制定的政治宣言《人民公约》中，首次提出了地方分权的问题。他们主张实行中央和地方的分权，并认为要给予地方自治权，议会不应干涉地方当局对官员的任命，而应当由本地人民自由选举。
[4] 1931年西班牙宪法开创了西方宪政史上一个非常重要的先例，对于当时普遍实行单一制的欧陆各国而言，它预示着一个向着多元化的、地方共同体参与国家政策的趋势的剧变。但政治上的失败使得1931年西班牙宪法未能付诸实践。
[5] 冷霞：《意大利地区自治制度的宪法变革》，载于何勤华主编：《20世纪西方宪政的发展及其变革》，法律出版社，2005年版，第384页。
[6] 所谓中央，是指国家政权在全国范围内的领导机构，而地方则是中央以下各级行政区域的统称。中央与地方关系是指具有隶属关系或监督指导关系的中央和地方国家机关主体，在行使国家权力和地方权力时依法形成的权利义务关系。
[7] 王磊教授在《宪法的司法化》从宪法上考证“单一制”一词，提及宪法草案报告中使用过“单一制”一词，作为论证我国是单一制国家在宪法上的证明：刘少奇的1954年第一届全国人民代表大会第一次会议上的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中，针对“有些人提议在宪法中增加规定我国疆域的条文”时说：“在联邦的国家的宪法中，有必要列举联邦中的多个单位，但我国并不是这种国家。在单一制的国家中，如果有必要把现行的行政区域的划分固定下来，当然也可以在宪法中列举各行政区域单位。”见《宪法的司法化》，中国政法大学出版社，2000年版，第66页。
[8] 建国前有一段时间，我们党曾经提出建立联邦共和国的主张，1949年准备召开中国人民政治政治协商会议、起草共同纲领时，毛泽东提出要考虑到底是联邦制，还是单一制共和国，但实行少数民族区域自治。经党中央研究，并同党外人士协商，决定不搞多民族联邦制，在少数民族聚居的地方实行民族区域自治。
[9] 陈新民：《论中央与地方法律关系的变革》，载《法学》2007年第五期。
[10]现行德国《基本法》第37条也有类似的“联邦强制”制度，明白规定当地方有不执行其法定任务时，联邦可以直接实行强制的手段来执行法律，同时联邦机关对于地方机关也取得“下命权”，直接命令公务员执行任务。
[11] 陈新民：《法治国公法学原理与实践》下册，中国政法大学出版社，2007年版，第469页。
[12] 对此，曾经来中国做报告的Susan Rose Ackerma教授认为各个层次政府之间，它们有着不同财政方面的能力，其解决个人收入不平等以及经济发展水平差距的能力是不同的。如果各个层级政府之间财政差异非常大，可能会导致它们在公共服务提供方面出现严重的不平等。Rose Ackerma教授认为不能因此而搞集中化控制，从政治或者是政府的绩效方面来看，如果有很好的权力分散或者是权力下放，首先可以更好地因地制宜，可以考虑本地的情况。另外，可以允许不同的区域之间在公共服务提供方面能够有更大的多样性；也允许人口或者是就业机会在不同的政治辖区内自由地流动。这样，对于那些由于官员或者是政府的腐败而导致绩效不高的地区，实际上也是一种惩戒。此外，也应允许不同层级之间的政府进行不同的改革或者是实验。
[13] 2003年10月14日中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过。
[14] 在中国两千多年的历史上，并不存在真正的地方税，因而也从来没有出现过地方一级的财政。在高度集中的计划经济体制下，中央政府垄断了税收的立法权，地方政府的各项财政收入均上缴中央。改革开放后，中国财政体制实行了渐进式的分权改革。但即使在1994年实行“分税制”后，税收立法权和政策制定权仍然集中于中央。参见何帆：《为市场经济立宪——当代中国的财政问题》，北京：今日中国出版社1998年版，第174-175页。
[15] 参见薄贵利：《坚持完善中央与地方合理分权机制》，《国家行政学院学报》2002年专刊，第102页。
[16] 陈新民：《法治国公法学原理与实践》下册，中国政法大学出版社，2007年版，第469页。