国家机关作为被执行人的相关问题探讨

  　　■国家机关承担连带责任的案件执行时，两个以上的国家机关互相承担连带责任的，法院可以执行其中任何一个国家机关。

  　　国家机关作为被执行人的案件，执行实践中时有发生，法院如果执行不当则直接影响到国家机关正常的公务活动和管理职能。本文拟就相关问题进行探讨。

  　　一、对国家机关的财产范围和序位的豁免

  　　国务院《关于清理整顿公司中被撤并公司债权债务清理问题的通知》和相关司法解释规定，国家机关承担责任应以行政经费节余和预算外资金及自有资金承担责任，不得对国家机关的国库款、军费、财政经费账户、办公用房、车辆等其他办公必需品采取查封、扣押、冻结、拍卖等执行措施。担保法第八条和相关司法解释规定，国家机关违反规定提供担保应承担赔偿责任，故其执行序位在主债务人之后。同时，根据最高人民法院执行办（2001）执他字第10号批复的规定，预算内资金和预算外资金均属国家财政性资金，不能用来承担连带经济责任。因此法院只能执行该国家机关的自有资金，且不得对其办公用房、车辆等其他办公必需品采取执行措施。

  　　二、预算内资金和预算外资金的无意义区分

  　　区分预算内资金和预算外资金是目前对国家机关强制执行的基础性条件和切入点。但预算内资金和预算外资金的区分是在特定历史时期，我国将财政性资金划分为预算内、预算外两大“板块”的各种因素共同作用的结果。两者在本质上都是财政性资金，所有权和使用权同属政府。自财政部制定了《2003年政府预算收支科目》后，政府预算发生了变化，财政部门已将政府预算分为一般预算和基金预算，并出现了综合预算。预算外与预算内的概念已经淡出，这种区分已无现实意义，传统的执行方法已不再适用。

  　　三、国家机关作为被执行人可以有条件的执行

  　　笔者认为，对国家机关作为被执行人的案件通过合理界定后，可以有条件的强制执行。其基础性条件因涉及公法领域的侵权行为和私法领域的契约行为而有所区别。前者国家机关必须履行，法院可直接执行。后者则应视具体案件而定，由法院酌定强制执行。理由是公法领域的侵权行为是国家的整体行为，该国家机关代表的是国家，承担国家责任；私法领域的契约行为则是个体行为，该国家机关代表的只是自己，承担法人责任，契约本身具有商业风险。

  　　（一）公法领域国家机关承担侵权损害赔偿责任的执行

  　　对国家不当行为或损害行为所造成的损害结果给予赔偿或补偿是国家的法律责任，我国也把这一责任制度确定为宪法原则。民事执行的赔偿和刑事赔偿、行政赔偿一样，其实质均为国家赔偿，没有先后之分，赔偿义务机关承担的是国家责任。所以，法院在执行时应秉承宪法原则，切实保障此类案件执行到位。1.国家机关单独承担责任的案件执行时，应参照国家赔偿案件的规定，责令该国家机关从本单位的预算经费和留归本单位使用的资金中支付，拒不履行的，法院可以直接从国家机关的银行存款账户中要求金融机构予以协助扣划。无金钱给付能力的，法院可以裁定对其非公务用车等其他非办公必需品采取查封、扣押、冻结、拍卖等执行措施。2.国家机关承担连带责任的案件执行时，两个以上的国家机关互相承担连带责任的，法院可以执行其中任何一个国家机关。

  　　（二）私法领域国家机关从事民商事活动承担经济责任的执行

  　　国家机关从事民商事活动进行经济交往时，行使私法上的权利并承担私法上的义务。1.国家在国际经济领域从事民商事活动承担责任的执行。在国际投资中，一旦与东道国政府发生投资争议，《华盛顿公约》设立的解决投资争端争议中心在国家同意的基础和根据下，仲裁法庭可作出裁决。其方法包括司法救济，其中包括通过东道国当地司法救济，解决投资争端争议中心的裁决和本国国内法院的终审判决应予执行。WTO就争端解决所作出的裁决，有关当事方在合理的时间内也应自觉履行。2.国家在国内经济领域从事民商事活动承担经济责任的执行。（1）涉及政策性的国家机关承担民事责任的执行，司法解释已作规定，国家机关以行政经费节余和预算外资金承担责任。（2）国家机关承担赔偿责任和连带责任的执行，首先应对主债务人进行强制执行。主债务人的财产不足清偿时，如果国家机关以具体财产提供担保的，则执行该财产；仍不足清偿的，裁定终结执行。如果国家机关以非财产形式提供担保的，法院可对国家机关的非办公必需品采取查封、扣押、冻结、拍卖等执行措施。国家机关无力履行的，应将该赔偿款项列入下年度财政资金预算予以解决。劳动工资案件和影响社会稳定的案件，国家机关应当从其他资金中给予调剂。（3）国家机关单独直接作为民商事主体时，在不影响该国家机关执行职务的前提下，法院可对国家机关的非办公必需品采取查封、扣押、冻结、拍卖等执行措施。国家机关无力履行的，应将该款项列入下年度财政资金预算予以解决。法律禁止国家机关从事民商事活动而承担责任的，法院可按公法领域的赔偿责任予以执行。

浙江省桐庐县人民法院： 兰世民