制定反贪污贿赂法符合客观需要

自１９９６、１９９７年刑事诉讼法、刑法相继修订之后，我国对贪污贿赂犯罪的惩治基本走上了法治轨道，但是，当前在反对腐败尤其是预防腐败的工作机制、制度安排、具体措施等方面仍存在诸多不足，突出表现在缺乏一个内在有机统一、富有针对性的腐败犯罪防范法律体系。在我国业已签署《联合国反腐败国际公约》（以下称《公约》）的背景下，为确保反腐败斗争的依法深入推进，建议全国人大常委会再次将反贪污贿赂法纳入立法计划。

    制定反贪污贿赂法，是与反腐败公约切实衔接，实现新形势下依法惩治、预防腐败犯罪的必然要求。

    反腐败工作的特殊性、复杂性和长期性，决定了制定一部统一的、专门的反贪污贿赂法的现实必要性。下列问题不可能单纯地依靠刑法、刑事诉讼法等某一个部门法律或者在现有的部门法律框架中得到有效解决。制定一部融组织法、刑事实体法、刑事程序法、行政法等于一体的反贪污贿赂法，乃势所必然。

    第一，在惩治腐败的组织机制方面。当前我国反腐败的专门机构采取的是三元模式，即党纪部门、行政监察部门和司法检察部门。三部门密切配合、通力合作，多渠道、多形式地开展反腐败工作，取得了显著成效，但同时也造成了一些难以克服和解决的问题，主要表现在：三部门之间缺少一个独立、权威的机构来统筹领导廉政反腐工作，力量分散，不易整合；三部门分工缺乏规范性，廉政反腐工作存在“交叉带”和“空白带”，案件的受理、查办、移送、处理等工作环节的衔接上存在不协调和有时甚至发生冲突。

    第二，在惩治腐败的程序法方面。贪污、贿赂等腐败行为，因其实施者的国家公职人员身份及作案隐蔽等原因，在取证、查处方面均有很大难度。为此，一些国家规定采取证据排除规则、证据推定规则、举证责任倒置规则等特殊证据规则。这些特殊证据规则明显不宜作为一般规则在刑事诉讼法中加以规定。《公约》对因腐败行为受到损害的实体或个人的赔偿，境外追逃、追赃机制，不经过刑事定罪对腐败犯罪所得资产的没收等方面均提出了具体要求，这些程序因涉及多个执法主体及涉外事宜，在各专门的程序法中均不便规定。有些被证明是查处腐败犯罪行之有效的组织措施，但是在案件移送司法机关进入司法程序后则会因其非法定强制措施带来一些具体问题，比如，如何折抵刑期？如何认定自首？纪检、监察机关查处期间的供述能否作为合法证据使用？这些问题说明，有些措施急需法律化、规范化。

    第三，在惩治腐败的实体法规定方面。１９９７年修订后刑法基本上穷尽了各种腐败行为，但是考虑我国法律体系的特点及刑事责任承担的严重性（较之于国外），在各个罪名的具体构成上均规定了一些数量等限制性条件，这样导致行为的性质被淹没在行为的数量之后，对于一般的腐败行为找不到法律上的界定依据。《公约》规定则重在对行为性质的揭示，且要件要宽泛的多。比如，受贿犯罪在主体上不但包括本国公职人员，还包括外国公职人员和国际公共组织官员；在客观要件上，也没有明确规定公职人员必须实施利用职务便利为他人谋取利益；在贿赂内容上，可以是任何好处，而不仅限于财物；洗钱犯罪的上游犯罪包括贪污、贿赂、挪用公款、滥用职权所得等系列犯罪。

    第四，在预防腐败犯罪方面。《公约》将预防性反腐政策提到了极为重要的位置，提出各缔约国根据本国法律制度的基本原则，制定、执行和坚持有效的预防性反腐对策，以促进社会参与，体现法治、妥善管理公共事务和公共财产，促进廉正、透明度和问责制。对此，我党在十六大报告中也提出了同样的思路。因此，制定一部系统的预防腐败法，对于今后反腐败工作的深入开展是有利的，加紧制定有关预防性反腐败的法律、政策，已成当务之急。

    笔者认为，启动反贪污贿赂立法的各方面条件已趋成熟，当前我国制定反贪污贿赂法是切实可行的。

    第一，通过专门的反贪污贿赂法同腐败犯罪作斗争，是我党、我国长期的反腐立法中一个行之有效的优良传统。早在１９３３年１２月１５日，中华苏维埃共和国中央执行委员会就颁布了《关于惩治贪污浪费行为》的法令；抗日战争时期，各根据地政府先后颁布了惩治贪污条例，如１９３９年颁布的《陕甘宁边区惩治贪污条例》；解放战争时期，各解放区政府都修改或者制订了《惩治贪污条例》；新中国成立后，许多地方政府制订了专门的惩治贪污条例，中央政府于１９５２年４月１８日通过了《中华人民共和国惩治贪污条例》，直至１９７９年刑法生效才终止效力；全国人大于１９８８年颁布了《惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》；为适应市场经济体制新形势下反腐败斗争的需要，我国于１９８９年开始了反贪污贿赂法的研究起草工作，并分别于１９９１年、１９９４年、１９９５年被全国人大常委会正式列为立法计划，当时还成立了反贪污贿赂法研究起草小组，专门负责反贪污贿赂法（草案稿）的研究起草工作。草案稿前后易稿十数次，已经相对成熟。

    第二，纪检、监察、司法机关在同贪污、贿赂犯罪作斗争的实践中，形成了大量行之有效的政策措施，积累了丰富的宝贵经验，当前将这些措施、经验法律化、规范化是必然趋势。司法机关在近２０年来同贪污、贿赂犯罪作斗争的实践中，形成了许多有效的政策措施和经验，有的虽然已经以法律形式确定下来，但较为分散，不便操作；有的则没有被上升为法律，致使一些好的措施、经验得不到充分运用，制定专门的反贪污贿赂法是运用法律手段同腐败现象作斗争的有效措施。

刘为波