美国贸易代表办公室（USTR）的发展及运作模式浅探

 在美国整个对外贸易体制运作的过程中，负责谈判的政府部门有着举足轻重的地位。它们不仅是美国政府在贸易谈判中的代言人，更是美国贸易政策的制定者之一。而在这其中起核心作用的就是美国贸易代表办公室（ 简称USTR ），它不仅是我国政府在进行国际贸易谈判时所直接面对的对手，也是我国在入世之后相关工作的借鉴对象。本文希望通过对该机构及相关情况的介绍，能对我国的贸易谈判工作和入世后的相关工作提供一些帮助。
  
  一、USTR及其职责的发展历程
  
  在 1934 年以前，国际贸易谈判通常是总统通过国务院来进行，再将最终达成的协议提交国会批准。随着以关税与贸易总协定为代表的多边贸易谈判的开始，美国政府成立了贸易协议委员会以协助工作。但由于该谈判的规模和重要性不断提升，使得主要负责外交事务的国务院和只能搜集信息的贸易协议委员会无法胜任该工作，于是要求建立专门机构从事贸易谈判工作的呼声甚嚣尘上。
  这一问题直到美国《1962 年贸易扩大法》的通过才得以解决。该法要求总统指派贸易特别代表，同时规定必须建立跨部门的机构以便给总统在贸易协议方面提供政策咨询。 这样做不仅使上文提到的机构问题得以解决，而且使得国际贸易谈判可以在国际和国内利益更加平衡的基础上进行，同时也有利于美国更好地制定和实施对外贸易政策。于是，在美国历史上，贸易特别代表第一次获得国会和总统的授权，成为美国对外贸易谈判的主要代表。在 1963 年，肯尼迪总统建立了“贸易特别代表办公室”（ 简称STR ），将其作为直属于总统的行政部门之一，同时在华盛顿特区和瑞士日内瓦为其设立了两个代表处。
  STR 在建立之后，主要负责代表美国参加关税与贸易总协定（GATT）的肯尼迪回合多边贸易谈判，比较出色地完成了任务，使美国的利益在谈判的成果中得以较为充分的体现。
  有鉴于这些成果，美国国会通过了《1974 年贸易法》，从法律上正式承认了先前建立的STR的地位，并规定该机构直接对总统和国会负责。该法同时也对 STR 的职责范围有所扩展，出口商对外国进口限制的申诉等事项开始由其负责处理。在得到立法上的认可后， STR 正式开始负责各贸易法项下的对外谈判事宜，这些法包括 《1930 年关税法》、《1962 年贸易扩大法》以及 《1974 年贸易法》。随后福特总统又发布了 11846 号执行令，将 STR 提升至正部级（cabinet level），成为永久性机构。
  这时的STR并非十分完善，其自身还存在着很多问题，尤其是在与GATT和各主要贸易国打交道中存在一定问题，这主要体现在它的职责范围不明和管理结构混乱上。于是，1979 年STR根据《贸易协议法》进行了重组，在职责范围以及管理结构等方面都进行了较大的变革，主要是进一步强化了其在国内政策制定和国际贸易谈判方面的作用。随后的 12188 号执行令将贸易特别代表改称为美国贸易代表，而机构的名称也相应的改为“美国贸易代表办公室”（ 简称USTR ）。
  与其前身 STR 相比，新成立的 USTR 在职责范围上又有了 6 方面的扩展：
  1、全面负责制定美国贸易政策及其实施的协调；
  2、担任贸易协议和贸易政策事宜的主要发言人，并提供上述事宜以及贸易政策效果方面的建议；
  3、与商务部协同负责维持和保护美国在各国际贸易协议中的权益，并监督美国所参加的各贸易协议的实施情况；
  4、贸易代表同时也是进出口银行的副主席和海外私人投资公司董事会的成员，并参加国家咨询委员会在国际货币和金融政策方面的工作；
  5、负责发展与协调服务贸易；
  6、负责直接投资事项，同时根据先前制定的谅解备忘录，协助国务院在经合组织、联合国贸发会议以及其他国际组织中开展投资方面的工作。
  根据12188 号执行令，职责范围的扩大同时带来了USTR 工作范围的扩展。USTR在此基础上运作了一段时间，但随着工作的进一步开展以及国际贸易形势的飞速发展，在多边贸易谈判等工作中出现了许多问题，由此暴露出规定中的很多不足。整个USTR依然显得不成熟。于是，为了更好的处理多边贸易谈判相关事宜，国会在 1988 年通过了《综合贸易竞争法》，对 USTR 的职责范围予以一定修改和扩充。
  该法 1601 节以列举的形式规定了修改后的职责范围：
  1、主要负责制定美国国际贸易（包括商品问题，与国际贸易有关的直接投资问题）政策及其实施的协调；
  2、担任总统国际贸易问题的主要顾问，就美国政府的其他政策对国际贸易的影响向总统提出建议；
  3、作为美国的主要代表，负责国际贸易的谈判；
  4、就产生于国际贸易政策和解释问题，向各部门机构提供和协调政策指引；
  5、担任总统的国际贸易发言人；
  6、就贸易协议计划直接向总统和国会汇报，并对其实施向总统和国会负责；同时就非关税壁垒、国际商品协议和与贸易协议计划有关的其他问题，向总统和国会提供建议；
  7、贸易代表兼任贸易政策委员会的主席。
  除了上述内容，1988年的《综合贸易竞争法》还规定USTR应该出任总统可能建立的旨在就国际贸易问题占优势的总的经济政策下向总统提供建议的任何机构的高级代表。而有关于不公平贸易做法的问题（包括201条款和301条款的执行等）根据该法也开始由USTR主要负责。
  随着乌拉圭回合谈判的结束，由谈判所达成的协议所带来的执行等问题也摆上了桌面。于是，《乌拉圭回合协议法案》（URAA）在1995年获得通过。该法规定所有由世贸组织（WTO）发起的谈判都由USTR代表美国参加，而相关工作也由其主要负责。随后仿效该法案，美国又将刚成立的北美自由贸易区（NAFTA）的所有谈判及相关工作也交给了USTR。这些规定大大扩展了USTR的工作范围。
  通过这些法案和执行令的不断修改以及实际工作中的磨练，USTR逐渐由不规范走向规范，由不完善走向完善，形成了今天比较成熟、练达和系统的总统贸易代表负责制度。（USTR的发展历程可参见附录中表一）
  
  二、USTR的结构、管理和运作
  
  （一）USTR的结构与管理
  
  现在的USTR与科学技术办公室、国土安全办公室等机构一样，都是隶属于总统的行政机构，其级别为正部级。 与其他机构不同的是，USTR自其设立以来，一直都是较小规模，具有相当灵活性的，而其所承担的任务和工作与其他机构相比还是一样的集中和繁重。也许正是由于这一原因，USTR的工作人员都有着较为认真的工作态度和勤勉的工作作风，这一点得到了包括总统在内的各界人士的肯定。而且，在美国USTR还被认为是政府各机构中人力物力投入最小，却做出不菲成绩的典范。
  从结构上来讲，USTR是一个复合型的结构，其主要负责对美国对外贸易政策和所参加的协议以及协议的实施进行管理，这些工作同时从地理位置和贸易部门两方面来开展。贸易代表下属的办公室也正是按照这样一种模式组建，它们主要有：非洲事务办公室、农业事务办公室、东南亚环太平洋国家和APEC事务办公室，环境和自然资源办公室、欧洲地中海国家事务办公室、劳工事务办公室、服务和投资办公室、贸易和地区发展办公室、WTO和多边谈判事务办公室、驻日内瓦使团代表办公室、国会事务办公室、监督与实施办公室等；除了上述直接和贸易谈判相关联的机构，还有专门负责行政事务的行政管理办公室和专门负责联络的政府间事务和公共事务办公室。 这样的机构设置，对于负责如此众多工作的USTR而言，是相当紧凑也是相当有效的，因为这样一方面可以从最大程度上便利谈判等工作的开展，另一方面也便于在内部进行行政上的领导和管理。
  USTR的工作人员的总数并不多，20多个办公室，每个平均只有8个专职人员。这些人员，除了专门负责行政工作的，很多都被认为是国际贸易和国际经济中某一领域的专家。在其所负责的领域中，有些工作人员可以直接和外国的官员进行谈判，当然，这些都是经过专门授权和批准的。而在和其他部门的合作中，尤其是在协调贸易政策的过程中，其他与贸易相关部门必须接受USTR所派遣的工作人员的领导和指引。
  USTR每年可获得的拨款一般不超过23,250,000美元。在这其中，大约有2/3用于支付雇员工资和福利，其他的则主要用作一些固定的机构运作费用，例如办公室租赁的费用，雇员前往谈判地点的费用等。在美国法律中这些费用的支出都是有非常严格的规定的 。这样也从一定程度上保证了USTR工作的正常运作和官员的廉洁。
  
  （二）USTR的运作
  
  从上文可知，USTR的职责范围是相当广泛的，其相应的运作也是极为复杂，限于篇幅有限不可能一一谈及，下文将就其所负责的谈判工作的运作中几个涉及多部门的重点环节予以展开，希望以此揭示出美国政府负责谈判方面工作的各部门运作的一些情况。
  1、与咨询委员会的协作（参见附录图一）
  社会中的各个利益集团都希望在谈判过程中其利益能被充分体现出来，而国会和总统也希望在谈判中有关方面的意见能被吸取，以使谈判能将完整的国家利益体现出来。于是一个中间组织——咨询委员会系统就应运而生了。USTR在谈判过程中通过它来听取国内各方意见，随时对谈判做出调整，咨询委员会系统也随之成了主导谈判走向的力量之一。而在近年的发展之中，特别是在获得贸易法的授权之后，咨询委员会系统所涉及的范围已经扩展到了协议的实施措施等方面，其不仅对USTR提出建议，更从多方面与USTR协作并对其产生影响。
  咨询委员会系统是由一系列负有不同职责的委员会组成的，其主要成员及其与USTR的关系如下：
  （1）、贸易政策与谈判咨询委员会（ACTPN）
  该委员会是由总统建立的，由来自与贸易存在利益关系的各个部门的45个代表组成（包括非政府的环境和环保组织），主要负责向USTR等机构提供其各自所在部门对于贸易谈判和贸易政策制定方面的建议，并代表其所在部门对它们的工作予以一定的监督。
  由于主要是对USTR负责，因此，只要USTR需要，并进行召集，该委员会就必须召开会议，对贸易谈判或贸易政策制定过程中的问题进行讨论，并尽快给出意见，以便USTR能进一步开展工作。
  而在每一次贸易谈判结束后，该委员会也必须召开会议，讨论并提出书面报告，对该协议是否及在多大程度上促进美国经济利益、谈判总目标以及主要谈判目的等问题做出意见，并向USTR以及总统和国会提交。
  （2）、一般政策咨询委员会
  该委员会也是由总统建立，下设6个分委会，分别是政府间政策咨询委员会、非洲贸易咨询委员会、农业政策咨询委员会、劳工政策咨询委员会、国防政策咨询委员会、以及贸易与环境政策咨询委员会。
  USTR会同商业、国防、劳工、农业、财政以及其他相关部门对该委员会进行组织，该委员会的成员也是由这些部门磋商和任命的。
  该委员会的运作主要是依靠下属的这些分委会。这些分委会在其各自所管理的范围内进行调查研究，对贸易谈判和贸易政策制定提出意见，并直接向USTR报告，以利于其工作的开展。
  （3）国会咨询委员会
  USTR是行政部门，但其与国会之间也有着紧密的关系，因为根据美国宪法，国会享有对外贸易管理权。国会也相应建立了国会咨询委员会，向USTR提供建议，同时对USTR的工作进行一定的监督。
  该委员会是由国会建立的，其成员主要来自众议院的筹款委员会和参议院的财政委员会（目前大约是10名，两个委员会各抽调5人）。在具体工作中，它一方面负责听取USTR有关于贸易谈判等工作的通报，并向国会汇报；另一方面以磋商的形式向USTR提供国会对于谈判内容和协议的建议，以便于USTR在贸易谈判以及政策制定方面工作的开展。
  该委员会由于来自国会，所以占有比较特殊的地位。其不仅与USTR进行协作，同时还对国会立法、授权等工作有着一定影响，因此，也可以说该委员会与USTR的协作在一定程度上起到了调和国会和政府在国际贸易谈判方面矛盾的作用。也正是由于这个委员会的存在，USTR和国会的关系更为紧密，USTR在谈判方面的工作也更能体现国会的要求，这样在一定程度上也便利了谈判所达成的协议在国会的最终通过。
  （4）产业部门咨询委员会
   这是一个职能性委员会，下设25个技术性、部门性的分委会，其主要代表其职能区域内各产业的利益，对USTR在谈判和制定贸易政策方面的工作提出意见，同时对谈判工作的进展进行监督。
  委员会的成员来自于各个产业部门，由USTR根据其需要与商业、劳工、农业、财政等部门协商产生。
  该委员会的运作主要还是依靠下属的分委会。由于其分委会数目众多，其工作所涉及的面也相应较广，而其所对USTR的建议也涉及到各个方面，对很多谈判中的具体问题都有一定影响。
  上述各咨询委员会虽然分属不同的领域，向不同的机构负责，但其在贸易谈判和政策制定方面的工作主要还是由USTR负责协作的，其相关内容和日程也都是由USTR为其安排的，它们很少召开全体会议，各委员会独立工作，分别与USTR进行协作。
  2、与其他机构的互动
  USTR在处理谈判以及政策制定问题的时候，很多情况下都要和其他机构和部门（如商务部等）进行互动。这主要是为了使整个行政系统能充分运作起来，所有相关机构都能够充分发挥其功能和作用，使贸易谈判和政策制定能向着良性的方向发展。同时，这也避免了权力过分集中于USTR局面的产生。
  这一工作主要是通过贸易政策参谋委员会（TPSC）和贸易政策评估小组（TPRG）来完成的。这两个部门通过其下设的几十个办公室和代表处以及数目众多的分委会，在国际贸易谈判和政策制定以及其他相关的工作中主要发挥着在不同部门之间进行互动和协调的作用。
  TPSC比TPRG级别要低，属于高级公务员级。其下属有60余个分委会，分别负责各个不同领域范围内和各个具体议题中为使部门之间能够互动而产生的问题。在工作中，如果在具体问题中存在争议，一般先由TPSC负责解决，如果在TPSC中无法达成共识，那么就可以向上一级机构——TPRG提交。
  TPRG作为副部级机构，对这些无法解决的问题要给出一个决定。但在实际工作中，这个环节被经常忽略。这主要是由于TPRG的决定也不是终局性的，如果仍然有争议，则可再向由总统亲自主持的国家经济委员会（NEC）提交，由其来作出最后的决定。而从程序上讲，TPRG也并不是不可或缺的。因此，TPRG经常只是作为程序的一个环节存在着，实际的工作并不多。
  
  这些运作和协调工作是很复杂的，上文的介绍也只能从侧面对美国对贸易谈判等工作进行的管理和运作作一些介绍。这些工作其实也是很有成效的，这从美国在GATT和世贸组织中所获得的好处便可见一斑。这些工作从实质上讲，真正的维护了美国的国家利益，在贸易谈判和相关工作中使美国最为得益。
  
  三、USTR的存在依据及我国应对和借鉴
  
  当初，USTR的设立主要是为了将有关贸易谈判和贸易政策制定的工作更加专业化和便利化。然而随着USTR的不断发展，它却日益成为总统和国会在贸易谈判和贸易政策制定方面的缓冲带。总统和国会在贸易问题方面表面上风平浪静，但实际上存在着很多冲突，尤其在贸易谈判方面，这在当年的关贸总协定与国际贸易组织（ITO）建立的事情上体现得尤为分明，虽然屡经调解，并设立了快轨授权等机制希望能化解矛盾，但并没有完全解决问题。USTR虽然也不能从根本上化解矛盾，但其在贸易谈判和贸易政策制定方面的协调还是有一定成效的，这在对于条约草案的处理（USTR在处理的过程中，突破陈规地让国会提前阅读草案并提出建议，以避免和总统在草案上发生矛盾）和上文所提的其与相关咨询委员会的协作中得到了淋漓尽致地体现。因此，USTR存在的依据并不仅限于谈判工作的专业化和便利化这些方面，协调国会和总统在贸易方面的矛盾也应该是理由之一，也可以说三权分立的宪政体制从一定程度上决定了USTR的存在和发展。
  对于我国政府在谈判中应如何应对USTR，笔者想谈几句。首先是在授权方面，我们知道USTR的授权是国会所给的，授权有着严格的范围，而USTR在谈判中的工作也相应的有着较为严格的限定，就某些可能产生越权的问题USTR一般只会给予否定的答案。但这并不意味着我国政府对这些问题应该回避或者不作实质性努力，根据USTR及其职责的发展，我们可以知道，这些授权和职责范围可以随着需要的不同而发生变更，哪怕是国会也是如此。所以，我们可以在某些问题上予以坚持，虽然并不能收到立竿见影的效果，但从长远来看，这些问题并非不可能解决，而这对于我国对美贸易也将会产生极大的利益。
  而在对具体问题进行谈判的时候，我国政府还可以注意：USTR所做出的决策并非其一家之言，其代表了美国社会尤其是美国政府内部和国会内部的声音。要想在谈判中和USTR相抗衡，仅了解USTR的想法是不够的，而片面地仅对美国国内某些力量作调查和了解也是不够，但要想全面展开工作难度过大，因此，必须有选择的对某些机构的情况做了解。上文所提及的其他相关的委员会应该是其中的重点，因为他们最直接和USTR接触，同时也是各方力量的代言人，对其情况的关注无疑将对我国的谈判工作带来一定帮助。
  而对于我国入世之后相关工作的借鉴方面，笔者想略为展开。从上文可知，USTR的成立是为了应对多边贸易谈判的专门化，即GATT的要求，而随着贸易谈判工作的开展，USTR逐渐在贸易工作的各方面负起了责。在USTR的协助下，美国已形成了一整套完整的贸易管理体系，而且这一套体制众所周知，对于贸易谈判和贸易管理是卓有成效的，尤其是在与世贸组织打交道的过程中，其能力更是得到彰显，而成绩也为各国所称道。这一点对于我国是有相当的借鉴意义的，因为我国入世不久，对于贸易的谈判和管理还处于一个相对不是很完善的阶段，那么，如何充分的结合国情和贸易的发展，在贸易的谈判和管理工作方面加强和完善，成了当务之急。而美国在USTR建立方面的经验，以及USTR的机构设置和运作都是很好的借鉴对象。具体来讲，可以参考以下方面：
  首先，USTR是应贸易谈判需要而产生的专门机构，其随着GATT/WTO的发展而不断的发展着。我国也是WTO的一个重要成员国，对于多边贸易谈判也有着自己的相关机构，但这些机构的发展不应仅根据我国自身政治体制和经济贸易情况来发展，更应该参考的是当今世界上经济贸易发展以及WTO以后的发展。随着贸易谈判的发展和需要的改变，我国应该对自己的贸易谈判机构不断地做出变革，例如是否使其独立，其相应的机构设置、拨款等等。
  其次，在机构的内部设置和运作方式方面，USTR也是一个很好的参考。我国很多机构办事效率不高，官僚作风严重，对经费的浪费现象很严重。这些问题USTR解决的比较好，这从上文的论述也可知道。当然，我国和美国的政治制度和国情有着很大不同，但只要能结合我国情况和特点，对USTR的经验有选择的使用，笔者认为还是能起到一点作用的。
  在听取其他部门意见以及工作中各部门的互动和协调事宜上，我国政府也可以学习USTR的做法，可以根据社会各界和政府内部各部门的需求，设立相关的委员会，既对谈判机构的工作做出促进，也可以充分反映社会各界的要求。在部门的互动方面，我国也可以适当参考一些美国的做法。
  总之，美国的USTR作为当今世界上比较成功的一个谈判机构，其很多经验是值得我国这样一个初入WTO的国家借鉴的。尽管中美两国各方面的情况有着较大的差异，但两国均在WTO中与各国进行谈判，这一情况是相似的。所以，只要我国充分注意结合自身情况，借鉴USTR还是可取的。